民發〔2016〕115號
各省、自治區、直轄市民政廳（局），各計劃單列市民政局，新疆生產建設兵團民政局：
國務院印發《關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》（國發〔2016〕14號，以下簡稱《意見》），對做好新形勢下的特困人員救助供養工作做出了系統安排，為深入貫徹落實《意見》精神，現就有關事項通知如下:
一、充分認識貫徹落實《意見》的重大意義
特困人員沒有勞動能力，沒有生活來源，也沒有法定贍養撫養扶養義務人或者其法定義務人無履行義務能力，是我國現階段最困難、最脆弱的人群。為城鄉特困人員提供制度化的基本生活保障和照料護理服務，是落實《社會救助暫行辦法》的具體舉措，是完善社會救助體系、編密織牢基本民生安全網的重要內容，對于堅持共享發展理念、保障和改善民生、如期實現全面建成小康社會奮斗目標具有十分重要的意義。
各級民政部門要結合貫徹落實黨的十八屆三中、四中、五中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神，站在保持黨和人民群眾血肉聯系、發揮中國特色社會主義制度優勢的高度，充分認識貫徹落實《意見》的重大意義，切實增強責任感、使命感和緊迫感。要全面理解、準確把握《意見》的基本精神和主要內容，將貫徹落實好《意見》精神作為打贏脫貧攻堅戰的重要任務和舉措抓緊抓好，堅持城鄉統籌，強化托底保障，優化服務供給，落實精準救助，切實維護好城鄉特困人員的基本生活權益。
二、全面把握貫徹落實《意見》的重點任務
各地要根據《意見》要求，結合實際，突出重點，抓緊完善相關配套政策，確保《意見》的有關規定落到實處。特困人員救助供養已經實現城鄉統籌的地方，要按照《意見》要求，重點在標準制定、供養服務供給等方面進一步調整完善現有政策；尚未實現城鄉統籌的地方，要抓緊健全制度、完善政策、理順體制、建立機制，盡快部署實施城鄉統一的特困人員救助供養制度。
（一）健全完善對象認定條件。各地要進一步細化特困人員“三無”認定條件，可根據申請人的年齡、殘疾等級和罹患重病等情況，確定其有無勞動能力；根據申請人的收入是否足以維持其基本生活、財產狀況及使用情況等，確定其有無生活來源；根據申請人的法定贍養撫養扶養義務人身體狀況、家庭經濟狀況以及與申請人生活關聯情況等，確定其是否具備贍養、撫養或扶養能力。客觀評估特困人員生活自理能力。可按照直觀、簡便、易操作的原則，參照國際通行標準和《勞動能力鑒定 職工工傷與職業病致殘等級》(GB/T 16180－2014)、《老年人能力評估》（MZ/T 039—2013）等有關標準，運用是否具備自主吃飯、穿衣、上下床、如廁、室內行走、洗澡能力等6項指標評估特困人員生活自理能力。6項都能自主完成的，可認定為具備生活自理能力；有1-3項不能自主完成的，可認定為部分喪失生活自理能力；有4項以上（含4項）不能自主完成的，可認定為完全喪失生活自理能力。各地要積極探索委托醫療衛生機構、第三方專業機構等開展特困人員生活自理能力評估。尊重基層首創精神，堅持從實際出發，認真總結以往工作實踐中切實可行的特困人員認定做法，并及時上升為政策規定。民政部將在總結地方經驗、做法的基礎上，適時出臺特困人員認定辦法。
（二）科學制定救助供養標準。按照《意見》要求，特困人員救助供養標準包括基本生活標準和照料護理標準兩部分。各地要按照“分類定標、差異服務”的思路，根據特困人員基本生活需求和照料護理需求，合理確定救助供養標準。基本生活標準應當滿足特困人員基本生活所需，一般可參照上年度當地居民人均消費支出、人均可支配收入或低保標準的一定比例確定，原則上應不低于當地低保標準的1.3倍。照料護理標準應當按照差異化服務原則，依據特困人員生活自理能力和服務需求分檔制定，一般可分為三檔，參照當地日常生活照料、養老機構護理費用或當地最低工資標準的一定比例確定。救助供養標準要與當地經濟社會發展相適應，遵循托底、適度原則，適時調整。省級民政部門要加強對標準制定的統籌和指導，鼓勵有條件的省份研究制定全省統一的救助供養標準或指導標準，逐步推進城鄉統籌、區域統籌。
（三）落實審核審批主體責任。各地要進一步規范特困人員認定程序，強化審核、審批等關鍵環節的主體責任。縣級人民政府民政部門要指導鄉鎮人民政府（街道辦事處）做好特困人員救助供養申請的受理及調查核實工作，及時提出審核意見；指導鄉鎮人民政府（街道辦事處）以及村（居）民委員會根據日常了解掌握的轄區內居民生活情況，對符合條件的居民做好政策宣講，對無民事行為能力等無法自主申請的，主動幫助其提出申請。縣級人民政府民政部門要全面審查調查材料及審核意見，隨機抽查核實，及時作出審批決定，并建立特困人員救助供養檔案。規范救助供養終止程序，對不再符合救助供養條件的特困人員，村（居）民委員會或供養服務機構應及時告知鄉鎮人民政府（街道辦事處），按規定啟動終止程序，經鄉鎮人民政府（街道辦事處）審核、縣級人民政府民政部門審批后，終止救助供養并予以公示。終止救助供養后，符合最低生活保障或其他社會救助條件的，要及時納入相應救助范圍，確保其基本生活有保障。
（四）優化救助供養形式。各地要結合本地區特困人員集中供養工作現狀，按照《民政事業發展第十三個五年規劃》關于特困人員集中供養的總體要求和目標任務，制定年度實施計劃，分解有關量化指標，明確具體工作措施，確保完全或部分喪失生活自理能力的特困人員優先到供養服務機構集中供養，獲得穩定的生活照料。鼓勵和支持具備生活自理能力的特困人員在家分散供養，可委托其親友或村（居）民委員會、供養服務機構、社會組織等提供日常看護、生活照料、住院陪護等服務，繼續探索推進家庭托養、寄養和社會助養，確保其“平日有人照應、生病有人看護”。有條件的地方，可為分散供養的特困人員提供無償或低償的社區日間照料服務。特困人員救助供養金中的照料護理費用，可由縣級人民政府民政部門統籌用于購買特困人員照料護理服務。集中供養的，統一用于供養服務機構照料護理開支；分散供養的，由鄉鎮人民政府（街道辦事處）按照委托照料服務協議，用于支付服務費用。縣級人民政府民政部門要規范委托服務行為，明確協議中服務項目、費用標準、責任追究等內容；要指導鄉鎮人民政府（街道辦事處）與受托方簽訂照料服務協議，并加強對協議履行情況的監督，督促約定服務事項落實到位。支持、引導社會工作服務機構和專業社會工作者為特困人員提供困難幫扶、社會融入、心理疏導、資源鏈接、社會康復、權益維護等專業服務，積極構建物質資金幫扶與心理社會支持相結合、基本照料服務與專業化個性化服務相配套的供養模式。
（五）提升機構管理服務能力。各地要進一步明確政府設立的敬老院、福利院等供養服務機構的功能定位，強化為特困人員服務、滿足特困人員集中供養需求的職責和義務，積極推動農村供養服務機構依法辦理法人登記，充分發揮托底保障作用。要通過將供養服務機構建設納入本地區“十三五”經濟社會發展規劃和社會養老服務體系建設等專項規劃，加快推進農村特困人員供養服務機構建設改造和設施達標，重點加強對現有機構的改建、擴建和設施改造，使單張床位面積、無障礙設施改造、應急呼叫系統設置以及消防設備、安全監控系統等符合生活不能自理特困人員照料護理要求，不斷提高機構托底保障能力。認真落實《意見》關于“根據服務對象人數和照料護理需求，按照一定比例配備工作人員”的要求，不斷充實工作人員隊伍，加強護理型服務人員配備，合理配備使用專業社會工作者。通過“引進來”、“送出去”、加強崗位培訓等方式，吸引更多的專業人才投身特困人員供養服務，多渠道提升供養服務機構工作人員業務能力。建立健全供養服務機構建設和管理服務標準體系，以標準化建設促進供養服務機構服務能力和服務水平的提升。各省級民政部門要統籌規劃本地區農村特困人員供養服務機構建設，增強其在老年人照料、護理方面的區域輻射功能，在滿足特困人員集中供養需求的前提下，積極為農村其他低收入、高齡、獨居和失能老年人提供養老服務。健全機構內部管理制度，研究制定特困人員照料服務標準，不斷提高供養服務機構管理服務的規范化、標準化、專業化水平。鼓勵采取公建民營、民辦公助等方式，支持社會力量參與供養服務機構建設和運營。積極探索通過政府購買服務等方式向民辦機構購買供養服務，滿足特困人員多樣化、個性化服務需求，統籌各方資源提高供養能力。
（六）加強資金保障和管理。各級民政部門要積極配合財政部門，按照屬地管理原則，認真落實《意見》關于“縣級以上地方人民政府要將政府設立的供養服務機構運轉費用、特困人員救助供養所需資金列入財政預算”的要求，強化資金保障，根據特困人員救助供養標準做好資金需求測算，確保資金安排滿足為特困人員提供基本生活保障和照料護理服務的需要。同時，積極拓寬資金籌集渠道，確保敬老院、福利院等供養服務機構正常運行。在分配中央下達的社會養老服務體系建設資金和各級彩票公益金時，要加大對農村特困人員供養服務機構投入力度，確保投入占比逐年提高。規范資金籌集、使用和管理，確保特困人員供養資金及時足額發放、機構運轉費用落實到位。
三、認真做好貫徹落實《意見》的相關工作
（一）健全工作機制。各地要將特困人員救助供養工作列入政府重要議事日程，納入本地區“十三五”經濟社會發展規劃，建立健全政府領導、民政牽頭、部門配合、社會參與的工作機制。各級民政部門要切實履行主管部門職責，發揮好統籌協調作用，加強與財政、發展改革、衛生計生、教育、住房城鄉建設、人力資源社會保障等部門的協調配合，形成工作合力。各級民政部門要加快健全和理順特困人員救助供養工作管理體制，根據業務職能統一由內設社會救助部門歸口管理，確保上下對口、高效聯動。
（二）加強督促檢查。各地要加強對《意見》落實和特困人員救助供養工作的督促檢查，總結推廣好的經驗做法，及時研究解決存在的突出問題。加快建立特困人員救助供養工作績效評價機制，加強目標考核，合理運用評價結果，推動工作落實。民政部將會同有關部門適時開展績效評價和專項檢查，并按要求將結果報送中央組織部，作為對省級政府領導班子和有關領導干部綜合考核評價的重要參考。
（三）加強宣傳培訓。各地要結合學習貫徹《社會救助暫行辦法》，組織開展業務培訓，使各級社會救助工作人員、供養服務機構管理人員全面準確掌握政策、吃透精神、領會要求，切實將特困人員救助供養政策落到實處。要利用城鄉社區公共服務綜合信息平臺、信息宣傳欄、宣傳冊等群眾喜聞樂見的途徑和形式，加強特困人員救助供養政策宣傳，不斷提高政策知曉度，使群眾了解政策、求助有門。堅持正確的輿論導向，充分發揮供養服務機構“窗口”作用，大力宣傳社會救助工作成效和在救助供養工作中涌現的先進人物、感動故事，凝聚人心，匯聚力量，營造全社會關愛特困人員、支持社會救助的良好氛圍。
（四）開展摸底排查。各地要抓緊對現有農村五保對象、城市“三無”人員，以及其他符合救助供養條件的困難群眾開展一次全面摸底排查，將符合條件的全部納入救助供養范圍，綜合評估其生活自理能力，詳細了解其集中供養意愿，對完全或者部分喪失生活自理能力的，優先為其提供集中供養服務，做到應救盡救、應養盡養。要按照“一人一檔案”的要求，全面建立特困人員分類管理檔案。
各地貫徹落實《意見》的有關情況和出臺的政策文件、重要工作信息等，請及時報民政部。
民 政 部
2016年7月7日
