“管資本為主”不是不管企業

解讀《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》

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近期，國務院辦公廳轉發《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》（以下簡稱《方案》），這份文件對國資監管方式和國務院國資委職能轉變作出了系統性安排。

國資委通過放經營權、授所有權，從而讓企業更好地進行公司治理與市場化經營。“以管資本為主”正成為國資改革的突破口，以國資改革帶動國企改革的態勢也正在明朗。而所謂“國資委以后不管企業”的說法，實是一種誤讀。

“管資本為主”不是只管資本

對改革的準確定位，非常重要。本來，中國的企業改革有兩種方式，一是所有權改革，一是經營權改革。圍繞國有化或私有化討論的學者基本上屬于所有權改革論者，另一種方式是經營權改革，把所有權與經營權分開。我是屬于經營權改革論者，認為國企改革的核心問題是政企分開，政資分開，最后落腳點到把所有權與經營權分開。

目前改革進程顯示，新一輪國有企業改革的主導方面還不是國有企業的自身，而是在國家層面推進國有資產的資本化管理。以國資改革帶動國企改革，這個態勢正在明朗。國資委“以管資本為主”正在成為國資改革的突破口。而管理職能轉變，將使得國資委的功能改革發生脫胎換骨的變化。

從現實情況來看，企業能不能成為獨立的市場主體，是政企分開這個改革開始以來最大的難點。所有權和經營權不分，“婆婆”似的微觀管理，會不斷侵蝕企業經營的自主決策權。盡管不少國企都組建了董事會，但權責依舊不明。不規范代理和委托的責、權、利，企業不能松綁，活力就少了。

《方案》的著眼點就是為解決這個問題。《方案》指出，過去國資監管存在越位、缺位、錯位等問題。科學界定國有資產出資人監管的邊界，國資委作為國務院直屬特設機構，根據授權代表國務院依法履行出資人職責，專司國有資產監管，不行使社會公共管理職能，不干預企業依法行使自主經營權。這里的“兩個不”，就是將公共管理職能歸位于相關政府部門和單位，將由企業自主經營決策的事項歸位于企業。國資委作為出資人是所有權的代表，以管資本為主，回歸真正的出資人身份。

管“資本”對應什么？就是管“經營”。管資本為主是管理方式轉變而不是不管企業。原則上不直接管企業的具體經營，但是，關鍵時刻還是要管的，比如牽涉到所有權或國有資產流失，就不能不管了。

國資委以“管資本”為主，通過放經營權、授所有權，是為了讓企業更好地進行公司治理與市場化經營。而所謂“管資本為主是不管企業”的說法，實是一種誤讀。

國企“所有權”是國家的，國資委代表國務院作為出資人管理企業，是理所應當的權力與責任，豈有不能管的道理。就像球隊老板可以不上場，不當隊長，不當教練，但是不能在關乎球隊歸屬時仍不讓管球隊。

再說，國有企業是中國共產黨的執政基礎，是黨和國家最可值得信賴的依靠力量。放棄了管企業的責任，就等于是放棄了所有權，放棄了黨和國家交給出資人的使命。

管不管企業是原則問題，管什么、怎么管是方法問題。如果只講方法而不堅持原則，就突破了底線、觸碰了紅線，可能使得這場改革走向反面。這樣看來，“管資本為主是不管企業”的說法，不僅僅是一種誤讀，甚至顯露出少數人的別有用心。

“放”與“授”結合激發活力

所有權和經營權分離，從放權開始。改革成功與否，最后將決定于“放”和“授”二字。圍繞著所有權和經營權分離，使國有企業真正成為充滿生機活力的市場主體。

根據《方案》，國資委將精簡43項監管事項，其中取消事項26項、下放事項9項、授權事項8項。這43項被精簡的國有資本監管事項，就是國資委的放權清單。此次《方案》取消多屬于企業在經營中的權力，意味著國資委不再直接管企業的這些具體經營行為，但這并不是說企業的經營行為不再受到監管，只是說這些監管權力轉移到了企業的股東會、董事會、監事會等主體。

此次《方案》進一步提出，國資委要全面梳理并優化調整具體監管職能，相應調整內設機構。隨著監管方式的轉變，預計國資委中涉及經營管理的機構會縮減，體現出資人職責的機構會增加。例如，監事會功能局的增加，便是這種意圖的反映。

在26項取消事項中，基本上是經營范圍，是放經營權的清單。這份清單，總體可劃分為五種類型：

一是國資委直接實施類事項，如直接規范上市公司國有股東行為，中央企業境外產權管理狀況檢查等；二是審批類事項，如審批中央企業子企業分紅權激勵方案，審批中央企業重組改制中離退休和內退人員相關費用預提方案；三是備案類事項，如對中央企業賬銷案存的事前備案；四是指導類事項，包括對中央企業的指導事項，如指導中央企業評估機構選聘、指導中央企業內設監事會工作等；以及對地方國資委、地方國有企業的指導事項，如指導地方國資委新聞宣傳工作，指導地方國有企業重組改制上市管理；五是評比類事項，如聯合開展全國企業管理現代化創新成果評審和推廣，組織中國技能大賽、中央企業職工技能比賽。

這些取消事項，與管資本為主的導向相關度較小，且多屬于企業自主經營決策，或屬于延伸到子企業、延伸到地方國資國企的事項。通過精簡取消，可以促使國資監管機構進一步集中監管資源，突出監管重點。

在9項下放、8項授權事中，基本上是所有權的授權清單。這份清單，均為審批類事項，涉及國有股權的日常管理和增持減持。其中，涉及地方國資委監管企業和中央企業子企業的國有股權流動事項，直接下放給地方國資委和中央企業。涉及規定標準和權限范圍以內的國有出資企業股權流轉的，下放給國有出資企業。如審批未導致上市公司控股權轉移的國有股東通過證券交易系統增持、協議受讓、認購上市公司發行股票等事項，審批未觸及證監會規定的重大資產重組標準的國有股東與所控股上市公司進行資產重組事項等。

《方案》中，力度最大的當數經理層成員選聘、業績考核和薪酬管理。這一條授權，規定范圍是授予落實董事會職權試點企業，國有資本投資、運營公司試點企業，這是第一次這樣明確披露。將政府部門對于經營性干部即職業經理人的考核與任免權利還給國企董事會；實現國企高管的市場化，由董事會向全社會“真正公開”選聘，并給予市場化的薪酬待遇。這便是我們說的在出資人代表與職業經理人之間“切一刀”。如果形成可復制的經驗，意味著“所有權”與“經營權”分開邁出更加實質性的一步。

開辟國資改革的新階段

從所有權與經營權分開來看，《方案》重在講國資委與國有資產投資運營公司關系。

國有資產有兩種表現形式，也就是實物形態的國有企業和價值形態的資本；國資改革實質上是國資委在價值形態層面的改革，國資委的角色因此發生變化。原來是國資委與企業兩層的結構，現在又加了一個國有資本投資運營公司。政府和企業之間多了一個橋梁。

《方案》特別提到，在組織實施過程中，要分類放權、分步實施，確保放得下、接得住、管得好。在我看來，“兩個分”是方針，“三個得”是要求。國有資本投資、運營公司是“接得住、管得好”的進一步保證。

下一步，國務院國資委以國有資本投資運營公司為主要平臺的管資本方式，將成為主旋律。這樣就可以清楚地劃分出國有經濟融入市場時的管理層級和各層級的管理界限，有助于實現政企分開，最終實現向“管資本為主”的轉變。

目前，國有資本投資運營公司改革試點正在加快。國家開發投資公司、中糧集團等央企的國有資本投資公司的經驗一旦被推出，將出現更加明顯的變化。屆時，國資委以管資本為主的國資改革將走入一個全新的階段，進一步推動國企改革蓬勃展開。（李錦）

本文摘自：《國資報告》