一、文件出臺的背景、必要性
近年來，隨著鄉村振興工作的深入發展，許多村民通過開辦民宿，家庭經濟收入顯著提高。民宿已經成為促進我市農村產業結構調整、繁榮地方經濟、統籌城鄉發展、安置就業、改善村容村貌、促進增收和統籌城鄉發展的重要經濟類型，成為我市鄉村振興和破解城鄉二元結構、推進全域旅游發展的重要抓手。我市依托美麗鄉村建設成果，大力發展鄉村民宿等新產業新業態，成功引進了一批實力企業、盤活了一批閑置資源、打造了一批優質項目、培育了一批專業人才、帶動了一批農民致富，初步探索出鄉村民宿發展“六活六支”模式，鄉村民宿產業正成為農村經濟發展新的增長極。
但是，我市的民宿仍然處于快速發展和產業升級階段，還存在著一些不容忽視的問題。雖然我省已發布了《廣東省民宿管理暫行辦法》，但我市的民宿管理工作仍然滯后，主要原因是各縣（市、區）政府、各部門對民宿的定義、民宿登記工作理解不同，導致各縣（市、區）對民宿的登記工作進度不一，我市各職能部門掌握的民宿數據也不盡相同。
目前我市對民宿的綜合監管較為薄弱，對“民宿”的監管涉及公安、消防、市監、衛健等部門，目前從調研情況來看，各相關部門在進行監管時往往也是“各自為政”“條塊割裂”，還沒有形成綜合監管的工作協調機制。同時，對民宿發展也還沒有建立、完善“進入”和“退出”機制；因為缺乏市級層面的管理實施細則，對民宿進行及時有效動態監管尤其是在安全生產方面的監管，還不能實現有效的“全覆蓋”。
因此，為進一步將我市鄉村民宿產業規范好、管理好、發展好，共同推動鄉村民宿高質量發展，共同促進鄉村全面振興，很有必要在省的管理暫行辦法的基礎上，結合我市的客觀實際，制定實施細則。
二、實施目標與政策意義
通過進一步完善和明確民宿的定義，從而明確相關職能部門對民宿這個新業態的監管范圍。
通過對民宿實行名單制管理，進一步完善了民宿的“進入”和“退出”機制。
三、主要內容解讀
1.進一步完善和明確了民宿的定義。
本實施細則所稱的民宿，是指城鎮和鄉村居民利用自己擁有所有權或者使用權的住宅或者其他條件開辦的，民宿主人參與接待，為旅游者提供體驗當地自然景觀、特色文化與生產生活方式的小型住宿設施。民宿客房規模參照《旅游民宿基本要求與評價》（LB/T 065-2017）執行，單幢建筑的客房數量應當不超過14間（套）。不符合本實施細則第二條所列明范圍或規模的或設置在有物業管理的小區內的住宿服務經營場所，不屬于本實施細則中所規定的民宿，不適用本實施細則。
【依據】①《廣東省民宿管理暫行辦法》第二條，明確民宿是小型住宿設施。第九條，民宿客房規模參照《旅游民宿基本要求與評價》（LB/T 065-2017）執行，單幢建筑的客房數量應當不超過14間（套）。第十二條，位于鎮（不包括縣城鎮）、鄉、村莊的，利用村民自建住宅進行改造的民宿，其消防安全要求按照《住房和城鄉建設部 公安部 國家旅游局關于印發農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）的通知》（建村〔2017〕50號）執行。②根據《廣東省城鎮房屋租賃條例》《廣東省租賃房屋治安管理規定》，該社會公眾意見提及的“有物業管理的小區內”的住宿項目，應歸類為出租屋。③2024年5月由廣東省酒店行業協會發布的團體標準T/GHLA 001-2024《鄉村民宿等級劃分與評定》第5點，明確經營用客房面積不超過800平方米、高度不超過4層，單幢建筑客房數量應不超過14間（套）；T/GHLA 002-2024《鄉村酒店等級劃分與評定》第5點，明確客房總數不少于15間（套）的屬于鄉村酒店。
2.明確了由鄉鎮人民政府、街道辦事處依法開展民宿登記和日常監督管理工作。鄉鎮人民政府、街道辦事處在日常巡查中，發現轄區內民宿未依法登記的，應當督促民宿經營者及時登記；發現民宿經營者無照經營或者存在其他違法經營行為的，應當及時報告有關監管部門依法查處。
【依據】①《廣東省民宿管理暫行辦法》第四條，鄉鎮人民政府、街道辦事處應當協助有關部門開展民宿監督管理工作。第十九條，開辦民宿旅游經營實行登記制度。民宿登記應當遵循便民原則。民宿登記由縣級以上人民政府旅游主管部門負責。民宿所在地的鄉鎮人民政府、街道辦事處受旅游主管部門委托，具體辦理民宿登記工作。辦理民宿登記不得收取費用。民宿登記信息應當與有關監管部門共享。第三十二條，鄉鎮人民政府、街道辦事處在日常巡查中，發現轄區內民宿未依法登記的，應當督促民宿經營者及時登記；發現民宿經營者無照經營或者存在其他違法經營行為的，應當及時報告有關監管部門依法查處。②清遠市民宿工作聯席會議辦公室《關于明確清遠市民宿工作聯席會議成員單位工作職責的通知》（2022年11月），各縣（市、區）人民政府：建立本地民宿發展的統籌協調工作機制，協調解決民宿發展重大問題，引導民宿規范有序發展。統籌相關職能部門配合聯席會議成員單位開展民宿監管工作。統籌各鄉鎮人民政府（街道辦事處）依法開展民宿登記和日常監督管理工作。承擔依法應由本地區履行的職責，完成聯席會議交辦的其他工作。
3.明確了對民宿實行名單制管理，并定期公布民宿各類別名單信息。
【依據】《中華人民共和國旅游法》第一百零八條，對違反本法規定的旅游經營者及其從業人員，旅游主管部門和有關部門應當記入信用檔案，向社會公布。
四、制定或者修訂的亮點
1.通過進一步完善和明確民宿的定義，從而明確相關職能部門對民宿這個新業態的監管范圍。
從多次調研來看，前期各縣（市、區）人民政府、各部門對民宿的定義、民宿登記工作理解不同，導致各縣（市、區）對民宿的登記工作進度不一，我市各職能部門掌握的民宿數據也不盡相同；既造成了各相關職能部門未能依法依規開展對民宿業態的監管，也造成了不法業者渾水摸魚逃避監管、遵紀守法商家得不到扶持發展的不利局面。
為切實扭轉“劣幣驅逐良幣”的市場秩序，我局通過對相關法律法規的綜合分析，尤其是公安部《關于貫徹實施新修改的〈旅館業治安管理辦法〉做好旅館業特種行業許可有關工作的通知》精神，緊緊抓住“小型住宿設施”這個限定，根據《廣東省民宿管理暫行辦法》第九條，明確民宿客房規模參照《旅游民宿基本要求與評價》（LB/T 065-2017）執行，單幢建筑的客房數量應當不超過14間（套），同時依據廣東省酒店行業協會于2024年5月發布的團體標準T/GHLA 001-2024《鄉村民宿等級劃分與評定》第5點、T/GHLA 002-2024《鄉村酒店等級劃分與評定》第5點對于鄉村民宿單幢建筑客房應不超過14間（套），客房總數不少于15間（套）的屬于鄉村酒店的定義，清晰地劃清范圍，讓從業者有規矩可守、職能部門有法可依，從而更好地促進我市民宿業態健康競爭、良性發展。
2.通過對民宿實行名單制管理，進一步完善了民宿的“進入”和“退出”機制。
目前根據優化營商環境政策和便民登記的原則，商事登記機關在核準民宿業態的工商登記時，只能規范經營范圍登記為“經營民宿”；對不符合民宿定義的經濟主體，商事登記機關并不能主動刪除或減少其經營范圍；造成了民宿業態缺乏“退出”機制。
我市創新實行名單制管理，重新掌握了民宿市場的監管主動權。對單幢建筑超出14間客房或客房總面積800平方米或經營樓層不在1-4層的，不是本實施細則監管的民宿。其中，在“有物業管理的小區內”的住宿項目，根據《廣東省城鎮房屋租賃條例》《廣東省租賃房屋治安管理規定》，應歸類為出租屋并依法向公安部門申報、接受監管。
五、其他應說明的情況
（第七條）根據《中華人民共和國城鄉規劃法》，經審核核發的《鄉村建設規劃許可證》內有“農村村民個人非公寓式住宅建議”的建設項目名稱。
（第七條）有部分民宿是利用廢棄的學校建筑、村委會建筑開辦的，目前是不能辦理不動產權證的，其建設用地及規劃要求，由鄉鎮人民政府、街道辦事處出具相關用地和規劃意見。
（第九條）根據《廣東省民宿管理暫行辦法》第十二條，位于鎮（不包括縣城鎮）、鄉、村莊的，利用村民自建住宅進行改造的民宿，其消防安全要求按照《住房城鄉建設部 公安部 國家旅游局關于印發農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）的通知》（建村〔2017〕50號）執行。
（第九條）《中華人民共和國消防法》第七十三條第三點，公眾聚集場所，是指賓館、飯店、商場、集貿市場、客運車站候車室、客運碼頭候船廳、民用機場航站樓、體育場館、會堂以及公共娛樂場所等。單一經營住宿業態的民宿，不在公眾聚集場所范圍內，不需要報當地縣（市、區）消防救援大隊申請公眾聚集場所營業前消防安全檢查。
（第十一條）根據《廣東省衛生計生委關于公共場所衛生許可證發放的管理辦法》第四條，住宿場所（指向消費者提供住宿及相關綜合性服務的場所。包括賓館、旅店、酒店、招待所、度假村、旅館以及按旅店形式裝修、布局，為客人提供公共衛生用品用具且以集團形式酒店管理模式的公寓場所）、沐浴場所、美容美發場所、文化娛樂場所、體育場所、文化交流場所、購物場所、公共交通等候場所等公共場所，都要辦理公共場所衛生許可證。
（第十二條）根據《廣東省市場監督管理局關于僅銷售預包裝食品備案有關事項的通告》精神，僅銷售預包裝食品已改為備案，無需辦理食品經營許可證。
（第二十一條）根據《清遠市人民政府關于印發清遠市深化“證照分離”改革工作方案的通知》，全面推行經營范圍規范化登記。目前全國統一的經營范圍規范表述目錄里民宿的經營范圍表述為“經營民宿”。
六、解讀工作的組織實施
以《起草說明》為藍本，把相關內容以提綱的形式概要介紹和解讀。詳見附件。
附件：《清遠市民宿管理實施細則（試行）》解讀提綱
附件
《清遠市民宿管理實施細則（試行）》
解讀提綱
一、文件的制定背景
近年來，隨著鄉村振興工作的深入發展，許多村民通過開辦民宿，家庭經濟收入顯著提高。民宿已經成為促進我市農村產業結構調整、繁榮地方經濟、統籌城鄉發展、安置就業、改善村容村貌、促進增收和統籌城鄉發展的重要經濟類型，成為我市鄉村振興和破解城鄉二元結構、推進全域旅游發展的重要抓手。我市依托美麗鄉村建設成果，大力發展鄉村民宿等新產業新業態，成功引進了一批實力企業、盤活了一批閑置資源、打造了一批優質項目、培育了一批專業人才、帶動了一批農民致富，初步探索出鄉村民宿發展“六活六支”模式，鄉村民宿產業正成為農村經濟發展新的增長極。
但是，我市的民宿仍然處于快速發展和產業升級階段，還存在著一些不容忽視的問題。雖然我省已發布了《廣東省民宿管理暫行辦法》，但我市的民宿管理工作仍然滯后，主要原因是各縣（市、區）政府、各部門對民宿的定義、民宿登記工作理解不同，導致各縣（市、區）對民宿的登記工作進度不一，我市各職能部門掌握的民宿數據也不盡相同。
目前我市對民宿的綜合監管較為薄弱，對“民宿”的監管涉及公安、消防、市監、衛健等部門，目前從調研情況來看，各相關部門在進行監管時往往也是“各自為政”“條塊割裂”，還沒有形成綜合監管的工作協調機制。同時，對民宿發展也還沒有建立、完善“進入”和“退出”機制；因為缺乏市級層面的管理實施細則，對民宿進行及時有效動態監管尤其是在安全生產方面的監管，還不能實現有效的“全覆蓋”。
為進一步將我市鄉村民宿產業規范好、管理好、發展好，共同推動鄉村民宿高質量發展，共同促進鄉村全面振興，很有必要在省的管理暫行辦法的基礎上，結合我市的客觀實際，制定實施細則。
二、法律法規政策依據
（一）《中華人民共和國旅游法》
第四十六條，城鎮和鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營，其管理辦法由省、自治區、直轄市制定。
第四十九條，為旅游者提供交通、住宿、餐飲、娛樂等服務的經營者，應當符合法律、法規規定的要求，按照合同約定履行義務。
第五十條，旅游經營者應當保證其提供的商品和服務符合保障人身、財產安全的要求。
第七十六條，縣級以上人民政府統一負責旅游安全工作。縣級以上人民政府有關部門依照法律、法規履行旅游安全監管職責。
第七十九條，旅游經營者應當嚴格執行安全生產管理和消防安全管理的法律、法規和國家標準、行業標準，具備相應的安全生產條件，制定旅游者安全保護制度和應急預案。
第八十三條，縣級以上人民政府旅游主管部門和有關部門依照本法和有關法律、法規的規定，在各自職責范圍內對旅游市場實施監督管理。
第九十條，依法成立的旅游行業組織依照法律、行政法規和章程的規定，制定行業經營規范和服務標準，對其會員的經營行為和服務質量進行自律管理，組織開展職業道德教育和業務培訓，提高從業人員素質。
第一百零七條，旅游經營者違反有關安全生產管理和消防安全管理的法律、法規或者國家標準、行業標準的，由有關主管部門依照有關法律、法規的規定處罰。
第一百零八條，對違反本法規定的旅游經營者及其從業人員，旅游主管部門和有關部門應當記入信用檔案，向社會公布。
第一百一十一條，本法下列用語的含義：旅游經營者，是指旅行社、景區以及為旅游者提供交通、住宿、餐飲、購物、娛樂等服務的經營者。
（二）住房城鄉建設部、公安部、國家旅游局2017年制定的《農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）》（建村〔2017〕50號）
第二條，本導則中農家樂（民宿）是指位于鎮（不包括城關鎮）、鄉、村莊的，利用村民自建住宅進行改造的，為消費者提供住宿、餐飲、休閑娛樂、小型零售等服務的場所。
（三）《廣東省民宿管理暫行辦法》
第二條，本辦法所稱民宿，是指城鎮和鄉村居民利用自己擁有所有權或者使用權的住宅或者其他條件開辦的，民宿主人參與接待，為旅游者提供體驗當地自然景觀、特色文化與生產生活方式的小型住宿設施。
第三條，縣級以上人民政府應當建立民宿發展的統籌協調工作機制，負責民宿發展重大問題決策以及協調處理。
旅游主管部門負責民宿發展統籌協調日常工作，推動制定民宿相關服務標準，開展民宿宣傳推廣，指導開展民宿經營管理業務培訓。
治安主管部門負責民宿的日常治安管理工作，指導民宿經營者安裝、維護治安管理信息系統，配置必要的安全技術防范設施。
消防部門依法對民宿經營者遵守消防安全管理規定的情況實施監督檢查，指導開展民宿消防安全隱患整治和民宿消防安全培訓工作。各地級以上市消防部門可以在國家消防技術要求基礎上，制定當地民宿消防安全技術要求。
市場監管部門負責辦理民宿經營主體的商事登記，引導民宿經營者誠實守信、公平競爭，維護市場秩序。
城鄉建設、規劃、衛生行政、生態環境等主管部門按照各自職責，負責民宿經營的相關指導和監督工作。
第四條，鄉鎮人民政府、街道辦事處應當協助有關部門開展民宿監督管理工作。
第九條，民宿客房規模參照《旅游民宿基本要求與評價》（LB/T 065-2017）執行，單幢建筑的客房數量應當不超過14間（套）。單幢建筑客房數量超過前述規模的經營接待旅客住宿的場所，應當依照旅館業相關法律、法規或者規章進行管理。
第十二條，位于鎮（不包括縣城鎮）、鄉、村莊的，利用村民自建住宅進行改造的民宿，其消防安全要求按照《住房和城鄉建設部 公安部 國家旅游局關于印發農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）的通知》（建村〔2017〕50號）執行。利用其他住宅進行改造的民宿，其場所規模及消防安全要求可以參照前款所述文件執行。利用住宅以外的其他民用建筑進行改造的民宿，其消防安全應當符合《建筑設計防火規范》（GB 50016）要求。
第十三條，民宿經營應當符合以下治安管理基本要求：
（一）安裝治安主管部門認可的民宿住客信息采集系統，按照規定進行住客實名登記和從業人員身份信息登記，并按照要求上報治安主管部門；
（二）配備必要的防盜、視頻監控等安全技術防范設施。
第十六條，民宿污水不得排入飲用水源，有條件的民宿應當接入污水管網，或者配備必要的污水處理設施。生活垃圾應當分類處理。
第十九條，開辦民宿旅游經營實行登記制度。民宿登記應當遵循便民原則。民宿登記由縣級以上人民政府旅游主管部門負責。民宿所在地的鄉鎮人民政府、街道辦事處受旅游主管部門委托，具體辦理民宿登記工作。辦理民宿登記不得收取費用。民宿登記信息應當與有關監管部門共享。
第三十二條，鄉鎮人民政府、街道辦事處在日常巡查中，發現轄區內民宿未依法登記的，應當督促民宿經營者及時登記；發現民宿經營者無照經營或者存在其他違法經營行為的，應當及時報告有關監管部門依法查處。
第三十三條，縣級以上人民政府旅游、治安、消防、市場監管等有關主管部門應當加強對民宿經營活動的監督檢查，及時查處民宿經營違法行為，對民宿嚴重違法經營行為等相關監督檢查信息予以通報，必要時可在本轄區政府網站或者主要媒體向社會公告。
（四）清遠市民宿工作聯席會議辦公室《關于明確清遠市民宿工作聯席會議成員單位工作職責的通知》（2022年11月）
各縣（市、區）人民政府：建立本地民宿發展的統籌協調工作機制，協調解決民宿發展重大問題，引導民宿規范有序發展。統籌相關職能部門配合聯席會議成員單位開展民宿監管工作。統籌各鄉鎮人民政府（街道辦事處）依法開展民宿登記和日常監督管理工作。承擔依法應由本地區履行的職責，完成聯席會議交辦的其他工作。
《鄉村民宿等級劃分與評定》（T/GHLA 001-2024）
第5.1.3，經營用客房面積不超過800平方米、高度不超過4層，單幢建筑客房數量應不超過14間（套）。
（六）《鄉村酒店等級劃分與評定》（T/GHLA 002-2024）
第5，必備要求－位置規模：位于鄉村、建筑物結構完好，功能布局基本合理，方便賓客在酒店內活動，客房總數不少于15間（套）。
三、主要內容說明
（一）主要內容概述
結合我市客觀實際，進一步規范民宿經營管理，保障經營者與旅游者合法權益，促進民宿業持續健康發展。一是明確民宿定義，二是明確屬地管理，三是實施名單制管理。
（二）文件擬確立的主要制度和措施
1.進一步完善和明確了民宿的定義。
本實施細則所稱的民宿，是指城鎮和鄉村居民利用自己擁有所有權或者使用權的住宅或者其他條件開辦的，民宿主人參與接待，為旅游者提供體驗當地自然景觀、特色文化與生產生活方式的小型住宿設施。民宿客房規模參照《旅游民宿基本要求與評價》（LB/T 065-2017）執行，單幢建筑的客房數量應當不超過14間（套）。不符合本實施細則第二條所列明范圍或規模的、或設置在有物業管理的小區內的住宿服務經營場所，不屬于本實施細則中所規定的民宿，不適用本實施細則。
2.明確了由鄉鎮人民政府、街道辦事處依法開展民宿登記和日常監督管理工作。鄉鎮人民政府、街道辦事處在日常巡查中，發現轄區內民宿未依法登記的，應當督促民宿經營者及時登記；發現民宿經營者無照經營或者存在其他違法經營行為的，應當及時報告有關監管部門依法查處。
3.明確了對民宿實行名單制管理，并定期公布民宿各類別名單信息。
