《關于建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的指導意見》政策解讀
建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的背景和意義
2014年2月，國務院印發了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8號），將新型農村和城鎮居民社會養老保險制度合并實施，在全國范圍內建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度（以下簡稱“城鄉居民養老保險制度”）。城鄉居民養老保險制度自建立以來，在保障老年居民基本生活、助力扶貧脫困、調節收入分配、促進社會和諧穩定等方面發揮了積極作用，受到億萬群眾的真心擁護。截至到2017年12月底，城鄉居民養老保險參保人數51255萬人，其中，領取待遇人數15598萬人，月人均待遇125元，城鄉居民養老保險制度已成為我國社會保障體系的重要組成部分。
我國發展已經進入新時代，社會主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，城鄉居民養老保險事業發展也存在不平衡不充分的問題。城鄉居民養老保險制度建立時間不長，還存在著保障水平較低、待遇確定和正常調整機制尚未健全、繳費激勵約束機制不強等問題。《指導意見》的出臺，有利于逐步解決這些問題，具有以下重大意義。
一是學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想的重要行動。習近平新時代中國特色社會主義思想是黨必須長期堅持的指導思想，對城鄉居民養老保險事業發展具有重大指導意義。2013年12月23日，習近平總書記在中央農村工作會議上的講話中指出：經過多年努力，我們已基本改變了農民的事農民辦的做法，基本建立了覆蓋全國的新型農村社會養老保險等制度，在制度上實現了從無到有的歷史性轉變。下一步，要不斷提高農村基本公共服務的標準和水平，實現從有到好的轉變。2018年1月23日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議，審議通過了《指導意見》，并作出重要指示，強調要按照兜底線、織密網、建機制的要求，建立激勵約束有效、籌資權責清晰、保障水平適度的城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制，推動城鄉居民養老保險待遇水平隨經濟發展逐步提高，確保參保居民共享經濟社會發展成果。
二是貫徹落實黨中央國務院決策部署的重要舉措。黨中央、國務院高度重視城鄉居民養老保險工作。黨的十八大、十八屆三中全會要求建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調整機制。黨中央、國務院審議通過的《改革和完善基本養老保險制度總體方案》提出，要建立兼顧各類群體的待遇合理增長機制。2017年中央全面深化改革領導小組將“建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制”列入年度改革任務。黨的十九大要求完善城鄉居民基本養老保險制度。《指導意見》的出臺就是貫徹落實黨中央國務院決策部署的重要舉措。
三是完善城鄉居民基本養老保險制度的重要內容。《指導意見》進一步細化國發〔2014〕8號文件精神，進一步明確了城鄉居民養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整的依據、確定方法、決策機制，完善和豐富了城鄉居民養老保險政策體系，進一步完善了城鄉居民養老保險制度，有利于城鄉居民養老保險事業健康平穩發展。
四是落實堅持以人民為中心的發展思想的具體體現。城鄉居民養老保險制度是一項具有中國特色、面向城鄉居民的基本養老保險制度，是對社會保障理論、制度和實踐的創新，為國際社會保障事業發展貢獻了中國智慧和方案。當前城鄉居民養老保險制度覆蓋面廣，但是待遇水平偏低。《指導意見》的出臺將推動城鄉居民養老保險待遇水平合理增長，更有效地保障和改善城鄉老年居民基本生活，是堅持落實以人民為中心的發展思想的具體體現。
五是助力打贏精準脫貧攻堅戰的重要支撐。《指導意見》的出臺，有利于引導包括貧困人員在內的城鄉居民參保，確保城鄉居民養老保險待遇隨經濟發展逐步提高，有助于幫助老年貧困人員參保脫貧，促進非貧困人員參保防貧，逐漸消除貧困，助力打贏精準脫貧攻堅戰，推進全面建成小康社會。
明確建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的總體要求
建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制既是完善城鄉居民養老保險制度的重要內容，應堅持社會保險制度的權責對應、公平效率結合、保障水平適度等原則要求；又是一項具體的社會保障政策，要遵循中國特色社會主義建設總體要求和黨的十九大精神。因此，《指導意見》總體要求，在指導思想上，要全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局；在發展理念上，要牢固樹立和貫徹落實新發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，按照兜底線、織密網、建機制的要求；在目標要求上，要建立激勵約束有效、籌資權責清晰、保障水平適度的城鄉居民養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制，具體有三方面要求。一是激勵約束有效。要求地方政府合理確定和調整城鄉居民養老保險制度繳費檔次標準、繳費補貼水平，引導激勵參保城鄉居民選擇較高檔次繳費，約束投機行為，防止逆向選擇，避免道德風險。二是籌資權責清晰。合理地界定各級政府、參保者個人籌資責任，發揮集體經濟組織和其他社會經濟組織、公益慈善組織作用。政府支付基礎養老金，地方政府提供繳費補貼，個人自主選擇檔次繳費。三是保障水平適度。基礎養老金確定及調整、繳費檔次和繳費補貼調整都要與經濟發展水平、政府、集體和個人負擔能力相適應，在發展中保障和改善民生，同時避免保障不足和水平過高；在發展成效上，要實現城鄉居民基本養老保險待遇水平隨經濟發展而逐步提高，確保參保居民共享經濟社會發展成果，促進城鄉居民基本養老保險制度健康發展，不斷增強參保居民的獲得感、幸福感、安全感。
明確建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的主要任務
有五項主要任務：完善待遇確定機制，建立基礎養老金正常調整、個人繳費檔次標準調整、繳費補貼調整三項機制，實現個人賬戶基金保值增值。
（一）完善待遇確定機制。
一是完善基礎養老金構成、明確確定依據。基礎養老金由中央政府確定的基礎養老金最低標準、地方政府提高的基礎養老金和加發的年限基礎養老金三部分構成。其中：中央根據全國城鄉居民人均可支配收入和財力狀況等因素，合理確定全國基礎養老金最低標準，一方面考慮城鄉居民老年保障需求，另一方面考慮財政負擔能力。地方應當根據當地實際提高基礎養老金標準，對65歲及以上參保城鄉老年居民予以適當傾斜，一是考慮到地區間經濟發展水平、財力和生活成本差異，明確地方政府發展城鄉居民養老保險責任，二是考慮到到城鄉居民養老保險制度建立時間不長，部分年齡較大的老年居民沒有繳費或繳費年限不長，無個人賬戶養老金或金額較低，但他們過去為國家經濟社會發展作出了重要貢獻；三是地方應對長期繳費、超過最低繳費年限的，應適當加發年限基礎養老金，從待遇“出口端”激勵個人長期繳費。
二是重申個人賬戶養老金確定方法。個人賬戶養老金由個人賬戶全部儲存額除以計發系數確定。個人賬戶儲存額由個人繳費、集體補助、政府補貼和投資收益等構成，繳費、補助、補貼、投資收益越多，個人賬戶養老金水平越高，個人賬戶基金支付能力越強。
三是明確養老金支付及有關籌資責任。城鄉居民養老保險為中央和地方財政共同事權，基礎養老金由中央和地方確定標準并全額支付給符合領取條件的參保人。繳費補貼為地方政府事權，居民個人承擔參保繳費責任，提倡集體經濟和其他社會組織、公益慈善組織為個人繳費予以補（資）助。
通過以上規定，引導激勵符合條件的城鄉居民早參保、多繳費，增加個人賬戶資金積累，優化養老保險待遇結構，提高個人賬戶養老金在養老金中的比例，發揮基礎養老金和個人賬戶養老金兩方面作用，提高待遇水平。
（二）建立基礎養老金正常調整機制。明確了調整依據、標準確定方法和決策機制三方面內容。
人力資源社會保障部會同財政部，統籌考慮城鄉居民收入增長、物價變動和職工基本養老保險等其他社會保障標準調整情況，適時提出城鄉居民全國基礎養老金最低標準調整方案，報請黨中央和國務院確定。調整依據：確定為城鄉居民收入增長、物價變動、職工基本養老保險等其他社會保障標準調整情況，是從基礎養老金最低標準相對保障水平、購買力、各項社會保障待遇調整的系統性和協同性角度考慮。調整標準確定方法：統籌考慮以上因素，根據實際適時提出調整幅度，在實踐中逐步形成科學的調整幅度計算辦法。決策機制：基礎養老金最低標準調整涉及億萬城鄉居民切身利益，是重要的民生工程，調整方案由人力資源社會保障部會同財政部適時提出，報請黨中央和國務院確定，所需資金列入一般公共財政預算。
地方基礎養老金調整依據、標準確定方法和決策機制，參照全國基礎養老金最低標準調整確定。當地人力資源社會保障部門會同財政部門，應統籌考慮本地區城鄉居民收入增長、物價變動和職工基本養老保險等其他社會保障標準調整情況，適時提出地方基礎養老金調整方案，報請同級黨委和政府確定。地方基礎養老金為提高基礎養老金和年限養老金，應根據其功能目標，結合本地實際確定調整幅度，并在實踐中逐步形成科學的調整幅度計算辦法，所需資金列入地方公共財政預算。
（三）建立個人繳費檔次標準調整機制。各地要根據城鄉居民收入增長情況，合理確定和調整城鄉居民基本養老保險繳費檔次標準，供城鄉居民選擇。城鄉居民基本養老保險繳費檔次標準調整，要保證最低繳費檔次標準隨當地城鄉居民收入增長而合理增長，既保障居民繳費負擔適度，又促進個賬戶儲存額正常增長，提高個人賬戶養老金水平。同時，考慮到城鄉居民個體和群體收入差異，動態確定和調整其他繳費檔次。最高繳費檔次標準原則上不超過當地靈活就業人員參加職工基本養老保險的年繳費額，既體現“保基本”的要求，并與城鎮職工基本養老保險繳費額相協調。對重度殘疾人等繳費困難群體，可保留現行最低繳費檔次標準，以免增加其繳費負擔，予以適度照顧。
（四）建立繳費補貼調整機制。各地要建立城鄉居民基本養老保險繳費補貼動態調整機制，根據經濟發展、個人繳費標準提高和財力狀況，合理調整繳費補貼水平，對選擇較高檔次繳費的人員可適當增加繳費補貼，引導城鄉居民選擇高檔次標準繳費。繳費補貼與個人繳費檔次標準調整應協調考慮，根據經濟發展、個人繳費標準提高和財力狀況，合理調整，建立“多繳多補”的機制，形成有效的繳費激勵。同時，鼓勵集體經濟組織提高繳費補助，鼓勵其他社會組織、公益慈善組織、個人為參保人繳費加大資助。增加個人賬戶儲存額。
（五）實現個人賬戶基金保值增值。《指導意見》要求各地要按照《國務院關于印發基本養老保險基金投資管理辦法的通知》（國發〔2015〕48號）規定，開展城鄉居民基本養老保險基金委托投資，實現基金保值增值，提高個人賬戶養老金水平和基金支付能力。
明確建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的工作要求
城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制是黨中央、國務院部署的重要任務，是基本養老保險制度改革的重要內容，關系到廣大城鄉居民的切身利益。《指導意見》要求：一是加強組織領導。各級人力資源社會保障部門、財政部門要高度重視，加強組織領導，明確部門責任，切實把政策落實到位。二是完善機制建設。地方提高基礎養老金和加發的年限養老金的確定和調整、個人繳費檔次標準調整和政府繳費補貼調整均屬地方事權，各地要根據本指導意見的精神，盡力而為，量力而行，逐項落實各項政策，建立和完善適合本地區情況的城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金調整機制。三是強化部門協同。各地人力資源社會保障部門、財政部門要切實履行職責，加強協調配合，精心制定工作方案，共同做好基礎養老金、個人繳費檔次標準、政府補貼標準等測算工作，相關標準和政策報上級人力資源社會保障部門和財政部門備案。既要統籌考慮基礎養老金與個人賬戶養老金水平與結構，也要考慮基礎養老金水平及其內部結構，還要考慮地方政府加發年限養老金和繳費補貼激勵功能差異，合理地測算確定相關政策參數。四是搞好政策宣傳。要采取多種方式全面準確解讀政策，正確引導社會輿論，形成合理穩定的社會預期。
