清府函〔2021〕125號
清遠市人民政府關于印發國家城鄉融合發展
試驗區廣清接合片區清遠（片區）
實施方案的通知
清城區、清新區、英德市、佛岡縣人民政府，市直有關單位、各直屬機構：
《國家城鄉融合發展試驗區廣清接合片區清遠（片區）實施方案》已經市委七屆第142次常委會（擴大）會議及市政府七屆第62次常務會議審議同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。執行中遇到的問題，請徑向市發展改革局反映。
清遠市人民政府
2021年5月12日
國家城鄉融合發展試驗區廣清接合片區
清遠（片區）實施方案
為深入貫徹落實習近平總書記視察廣東、視察清遠重要講話精神，積極破解城鄉二元結構，促進城鄉融合發展，貫徹落實黨中央、國務院建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的決策部署，按照國家和省委省政府部署要求，深入推進國家城鄉融合發展試驗區廣清接合片區建設（以下簡稱廣清接合片區），結合清遠實際，制定本實施方案。
一、試驗目標
改革開放四十多年，尤其是黨的十八大以來，清遠弘揚“敢闖敢試、敢為人先”的改革精神，探索以城帶鄉、工農互補，城鄉互促、融合發展的城鄉融合發展模式，取得積極成效，廣清接合片區清遠（片區）具備較好的發展改革基礎。
——到2022年，初步搭建起農村集體經營性建設用地交易、城中村改造合作、城鄉產業協同發展等平臺，并進入實質性運作。探索制訂一系列改革措施，在建立進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度、完善農村產權抵押擔保權能等試驗任務上取得重大突破，城鄉人口遷徙更加有序，農村產權保護交易制度更加完善，農民增收渠道更加多元。
——到2025年，城鄉生產要素雙向自由流動的制度性通道基本打通，城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉統一的建設用地市場基本形成，城鄉普惠的金融服務體系基本建成，農村產權保護交易制度和生態產品價值實現機制基本建立，農民持續增收體制機制更加完善，城鄉發展差距和居民生活水平差距明顯縮小，形成一批可復制、可推廣的典型經驗和改革措施。
二、試驗任務及改革措施
（一）建立城鄉有序流動的人口遷徙制度（責任單位：市公安局牽頭，市農業農村局、市委組織部、市發展改革局、市財政局、市人力資源社會保障局、市生態環境局、市住房城鄉建設局、市交通運輸局、市教育局、市衛生健康局、市自然資源局、市委編辦等參加；試驗區域：清城區、清新區、佛岡縣）
完善落戶及居住證政策。全面取消城鎮落戶限制，允許符合條件的返鄉就業創業人員在原籍地或就業創業地落戶，試行以經常居住地登記戶口制度。制定農村集體經濟組織成員資格認定辦法，建立認定成員權益固化機制，逐步實現村集體成員權益與戶籍變動脫鉤。深入推進居住證制度，探索試驗區內居住證互認，深入推進常住人口基本公共服務均等化。探索建立教師、醫護人員編制額度與常住人口數量掛鉤機制，重新核定城鄉教師、醫護人員編制數量且在縣（區）域內統籌使用。健全農業轉移人口市民化成本分擔機制。建立核算體系，爭取中央和省財政加大對清遠（片區）的傾斜力度。探索建立財政轉移支付、財政建設資金對市政基礎設施建設補貼額度、城鎮建設用地增加規模與農業轉移人口落戶數量和常住人口數相匹配的“人地錢掛鉤”機制。推動農業轉移人口就近市民化。加大基礎設施建設和基本公共服務配套力度，依法將基層迫切需要且能有效承接的縣（區）級經濟社會管理權限下放（委托）鎮一級行使，賦予其與事權相匹配的財權和人事權，提高小城鎮人口承載力和吸引力。建立人才入鄉激勵機制。鼓勵企業經營管理人員、專家學者、專業人才和機關事業單位人員等投身鄉村建設，在創業地或原籍地辦理鄉村振興人才卡并合理享有村民權益。建立城鄉人才合作交流機制，實施城市科教文衛體等人員定期服務鄉村計劃，職稱評定、職務晉升等向有服務經歷人員傾斜。
（二）建立進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度（責任單位：市農業農村局牽頭，市自然資源局、市住房城鄉建設局、市財政局、市人力資源社會保障局、市醫保局、市金融局、人民銀行清遠市中心支行等參加；試驗區域：英德連樟樣板區）
健全流轉管理服務體系。加快建立健全市、縣、鎮、村四級農村產權流轉管理服務平臺，實現平臺信息互聯互通。依托縣級農村產權交易平臺，成立清遠（片區）農村產權流轉綜合服務平臺，為農村土地權能交易、農村土地綜合整治相關指標交易、資產處置提供信息發布、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等服務。規范退出程序和處置方式。加快完成房地一體的宅基地使用權確權登記頒證，探索農村宅基地“三權分置”的實現形式。制定進城落戶農民有償轉讓退出農村權益指引。對農村居民整戶轉為城鎮居民的，允許自愿轉讓退出承包地經營權、宅基地資格權和集體收益分配權全部或某項權利。組建鎮級農村土地整備平臺，負責整理開發農村建設用地。支持集體經濟組織和社會資本合作成立專業合作社，運營退出的承包地、宅基地等農村資產。建立權益退出補償保障機制。對自愿退出承包地經營權的，參照同類土地平均流轉收益給予補償。對自愿退出宅基地資格權及農房財產權的，參照同期集體建設用地基準地價、“拆舊復墾”指標交易溢價、征收補償標準等給予一次性補償，或置換城鎮保障房或“房票”；鼓勵宅基地成片、整村退出，在農民自愿的前提下，引導農村人口在鎮區或中心村集中居住。對自愿退出集體資產股權的，退出股權轉為集體股或轉讓。引導村集體將一定比例的補償金代購已落戶城鎮成員的城鎮醫療、養老保險，加強進城落戶農民社會保障。
（三）建立農村集體經營性建設用地入市制度（責任單位：市自然資源局牽頭，市住房城鄉建設局、市農業農村局、人民銀行清遠市中心支行、市金融局、清遠銀保監分局、市土地開發儲備局等參加；試驗區域：清城區、清新區、佛岡縣、英德連樟樣板區）
建立整治整合機制。依托鎮級農村土地整備平臺，建立碎片化土地置換、連片整治整合制度，以托管方式整合轄區內碎片化集體建設用地。將依法收回、整治連片的閑置宅基地、廢棄或低效公益性建設用地轉為集體經營性建設用地入市。支持農村集體經營性建設用地指標在清遠（片區）內有償調劑使用。健全入市流程和利益分配機制。制定集體經營性建設用地入市實施辦法，完善城鄉基準地價及農村集體經營性建設用地價格形成機制。建立入市全程監管體系，促進土地資源有效利用。探索建立不同用途類型土地增值收益分配機制和預留公共基礎設施用地的比例。完善入市配套政策。推進集體經營性建設用地與國有建設用地同等的占有、使用、收益和處分權能。允許國有土地與集體土地混合出讓、產業用地與住宅用地混合出讓、出讓與流轉混合入市。推進集體經營性建設用地使用權和地上建筑物所有權房地一體、分割轉讓。
（四）完善農村產權抵押擔保權能（責任單位：市金融局牽頭，人民銀行清遠市中心支行、清遠銀保監分局、市自然資源局、市財政局、市農業農村局等參加；試驗區域：英德連樟樣板區）
創新金融產品。依法完成農村承包地、宅基地、房屋、林地等不動產確權登記，拓展農村不動產確權頒證范圍，明確確權主體和頒證機構，試行頒發使用權證、租賃權證，將村集體資源性和經營性資產納入抵押融資范圍。推廣農民住房財產權、宅基地使用權抵押貸款，開發“以集體經營性建設用地開發項目未來收益”“集體經營性建設用地指標出讓”等為抵押物的金融產品；研究集體資產股份抵押擔保貸款辦法。構建農業信貸擔保體系。健全政府性農業融資擔保機制,積極爭取省級擔保機構支持，全力推進“粵農擔”模式，推動財政金融資源為“三農”貸款提供擔保增信服務。建立農村信用信息采集和評價體系，爭取金融機構加大對清遠（片區）信貸資源支持力度。適度擴大農商銀行支農支小再貸款額度。完善風險分擔機制。探索銀行采取貸款重組、按序清償、協議轉讓、交易平臺掛牌再流轉等處置抵押物方式。制定農村產權抵押融資風險補償辦法,由財政設立市級農村產權抵押貸款風險補償基金，建立由借款主體、金融機構和政府三方共擔的損失風險分擔機制。加強“銀保合作”,創新開發與農村產權抵押融資緊密相關的貸款保證保險。對特色農產品保險實施以獎代補試點。
（五）搭建城中村改造合作平臺（責任單位：市自然資源局牽頭，市住房城鄉建設局、市農業農村局、市發展改革局、市工商聯、市城市管理綜合執法局、市水利局等參加；試驗區域：清城區、清新區、佛岡縣）
完善歷史用地問題解決機制。建立系統解決符合“三舊”改造條件沒有合法手續的歷史遺留建設用地和地上建筑分類處理機制，對于因歷史原因未能確權頒證的建設用地，分級分類妥善處理后按現狀建設用地完善合法手續。細化城中村改造實施辦法。落實《廣東省人民政府關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》，細化集體和國有建設用地混合改造模式國有建設用地占比；優化微改造項目行政審批流程；對改造用地效率分等定級，差別化配置用能、用電、用水、排污權等的實施辦法。創新改造模式。全面完成村集體清產核資，賦予集體成員資產股權資格。探索在政府引導下，因村制宜選擇土地整理后協議出讓或公開出讓、土地出讓后租賃經營、土地整理后合作經營等村集體與社會資本合作改造模式。推進單一改造主體歸宗改造，在用地手續、稅費征收等方面視同政府土地收儲辦理。支持村集體引入社會資本盤活閑置農房和宅基地，以成片改造或“微改造”方式發展特色民宿、創意產業、鄉村旅游等農村新產業新業態。探索“綜合整治+運營”模式，將村集體物業統一出租給大型企業，全方位升級改造后統一經營管理。健全城中村改造利益分配制度。探索建立改造項目土地出讓收益返還政策，返還金額視為對地上附著物及土地權屬人等的補償，落實稅費優惠政策。通過土地出讓金分成、物業置換、產權置換等方式充實集體經濟，健全村集體和成員收益分配機制。支持縣（區）從城中村改造項目土地出讓金中安排一定比例資金專項用于公益性項目改造。
（六）搭建城鄉產業協同發展平臺（責任單位：市發展改革局牽頭，市農業農村局、市財政局、市自然資源局、市住房城鄉建設局、市文化廣電旅游體育局、市工業和信息化局、廣州對口幫扶清遠指揮部等參加；試驗區域：清城區、清新區、佛岡縣、英德連樟樣板區）
建設城鄉產業協同發展先行區。重點建設清城區源潭鎮、清新區西部“四鎮”、佛岡縣湯塘片區、英德連樟樣板區等先行區。在先行區內搭建產業園區、農業產業園、田園綜合體、特色小鎮等城鄉產業協同發展平臺。重點建設廣清產業園、廣佛產業園、廣清空港現代物流產業新城、廣州花都（清新）產業轉移產業園和省級現代農業產業園、潖江蓄滯洪區、新馬田園綜合體等，以清新太平為支點規劃建設清遠西部產業新城，建設廣東清遠經濟開發區。創新特色小鎮產業導入和投資機制，完善政府扶持政策，大力發展清城國際音樂小鎮、清新鳳都小鎮、英德湞陽峽文旅小鎮等特色小鎮。加快培育宜業宜居宜游的特色小城鎮，拓展鎮區建設空間，完善市政基礎設施和基本公共服務配套，支持適宜產業向小城鎮集聚發展，拓展小城鎮聯結城鄉功能。全域推進“美麗宜居村”建設，著力打造“特色精品村”。推進廣清產業協同發展。創新廣清產業合作機制，實施廣州城區與清遠（片區）產業梯次轉移、聯動協同發展計劃。按照“深度融合、優勢互補”的原則高標準建設廣清經濟特別合作區，在合作區內實施廣州開發區政策和機制，參照深汕合作區模式，完善利益共享機制。支持廣深港澳高新技術企業向清遠（片區）集聚和科技成果產業化發展。大力支持清遠（片區）發展汽車配件、大數據應用、生物醫藥等戰略性新興產業。依托廣州市場和農業技術，建設廣清農業眾創空間和省級農業科技園。建立承接廣州技術轉移中心向清遠市覆蓋的體制機制，協同共建技術創新、成果轉移聯合體，推動華南（廣州）技術轉移中心、廣州國家現代農業產業科技創新中心等技術轉移機構在清遠設立分機構或開展服務。深化廣清旅游合作。整合廣清接合片區生態文化旅游資源，積極培育文旅消費新業態新熱點，探索通過制定精品旅游線路、開展一卡（票）通用等方式開展聯合營銷，營造業態豐富、布局優化、特色鮮明、生態良好的生態文化旅游發展新格局，共同建設粵港澳大灣區北部生態文化旅游合作區，加快推進清遠長隆、夢享谷等重大旅游項目建設，打造具有全球影響力和輻射力的世界級休閑旅游目的地。支持縣（區）創建省全域旅游示范區。發展富民興村產業。積極參與廣東省“一村一品”創新研究院建設。建立完善三農科技服務體系，建立線上新型服務平臺與線下村級服務實體相結合的三農科技服務平臺。建立健全新型農業經營主體培育機制，大力扶持發展農業龍頭企業、農民合作社、家庭農場和專業大戶等新型農業經營主體，大力培育農村職業經理人和高素質農民。推進信息化與農業融合發展，開展智慧農業試點。加大用地保障力度。支持以鄉鎮或村為單位開展全域土地整治整合，通過編修村莊規劃，整體開展農用地、建設用地整理和鄉村生態保護修復，按照規定合理調整永久基本農田，鼓勵整治騰退的建設用地重點用于農村新產業新業態項目。新編縣鄉國土空間規劃安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地；建立村莊規劃調整快審機制，探索預留一定比例用地規模用于新增產業項目。制定土地利用年度計劃時，各縣（市、區）每年安排不少于10%的新增建設用地指標保障鄉村重點產業和項目用地。加快推行點狀供地助力鄉村產業振興。
（七）建立生態產品價值實現機制（責任單位：市自然資源局牽頭，市發展改革局、市統計局、市財政局、市生態環境局、市農業農村局、市文化廣電旅游體育局、市金融局、市林業局、市市場監管局等參加；試驗區域：英德連樟樣板區）
開展生態產品價值核算。建立自然資源產品目錄，完善自然資源價格形成機制，探索建立英德連樟樣板區水、空氣、碳匯生態產品價值核算的標準和方法。建立生態產品價值實現路徑。大力培育樣板區生態農產品和文旅、康養等消費市場，完善市場定價機制。制定生態產品政府采購目錄，探索政府采購生態產品試點，探索在試驗區建立依據生態產品質量和價值確定財政轉移支付額度、橫向生態補償額度機制。探索商品林調整為公益林路徑，完善生態公益林補償機制，探索樣板區生態公益林補償增長機制。在水流域上下游城市之間建立橫向生態補償機制。探索建立用能權、碳排放權初始配額與生態產品價值掛鉤機制，爭取國家支持清遠（片區）探索開展清潔能源抵扣能耗消費總量改革試點。建立生態產品質量標準體系。打造區域公用生態產品品牌體系，成立生態產品品牌運營機構，培育一批品牌示范企業，形成產業集群。運用有機產品、地理標志產品等質量認證工具，建立區域公用品牌質量標準體系，提升區域公用生態產品品牌的權威性。強化生態產品質量追溯體系建設，實現綠色食品、有機農產品和地理標志農產品全程可追溯。
（八）建立城鄉基礎設施一體化發展體制機制（責任單位：市發展改革局牽頭，市交通運輸局、市財政局、市住房城鄉建設局、市生態環境局、市商務局、市工業和信息化局、市水利局、市城市管理綜合執法局、市農業農村局、市文化廣電旅游體育局等參加；試驗區域：清城區、清新區）
建立城鄉基礎設施一體化規劃建設機制。統籌規劃試驗區城鄉道路、供水、供電、通信、物流、垃圾污水等城鄉基礎設施，推動市政公用設施向城郊村、中心鎮延伸。探索城鄉基礎設施項目整體打包、一體化開發建設模式。探索社會資本以合資、獨資或政府和社會資本合作等方式，參與鄉村產業路旅游路、城鄉垃圾污水一體處理設施、冷鏈物流設施建設及營運，所有權按占股比例持有，實行特許經營或放開經營權。爭取廣清永高鐵、廈門至昆明鐵路項目納入國家“十四五”相關規劃，力爭在“十四五”期間動工建設。謀劃推動廣州東至花都天貴城際延伸至清遠，規劃研究廣清城軌北延線延伸至清新區、肇慶經清遠至佛岡至從化城際及清遠磁浮旅游專線二期項目。積極推進清遠清新至佛山南海高速公路（原佛江高速北延線一期）建設，大力推動清遠清新至佛山南海高速公路北延線（汕湛高速清新段至湖南交界）建設，配合省交通運輸廳做好廣東南嶺生態旅游公路規劃建設。積極謀劃清遠至白云國際機場高速公路、從埔高速北延線。建立城鄉基礎設施一體化管護機制。明確鄉村基礎設施產權歸屬，完善農村河道管護、生活垃圾收運處、道路修護、綠化養護、公共設施維護“五位一體”長效管護措施，落實政府、自然村（經濟社）、社會化服務三級管護責任。通過政府購買服務方式引入專業化企業，提高管護質量。設立公益性管護崗位，優先從貧困戶中聘請管護員，負責本村公共基礎設施日常管護工作。建立城鄉基礎設施建設分級分類投入機制。建立公益性設施以政府投入為主、準公益性設施以社會資本投入為主、純經營性設施以企業投入為主機制。探索財政補貼、村集體補償和農戶繳費合理分攤機制，由政府承擔的建管費用納入財政預算。完善農民以籌工籌勞籌資方式參與鄉村基礎設施建管機制。加大中長期貸款投放規模和力度，支持城鄉一體建設項目打包融資。
（九）建立城鄉基本公共服務均等化發展體制機制（責任單位：市發展改革局牽頭，市財政局、市教育局、市衛生健康局、市文化廣電旅游體育局、市政務服務數據管理局、市司法局等參加；試驗區域：清城區、英德連樟樣板區）
健全城鄉教育醫療資源均衡配置機制。建立城鄉教育醫療公共服務標準化體系。提高清遠（片區）公費定向培養鄉村教師、醫護人員、急需緊缺涉農專業人才額度，實行“提前批次”錄取。通過補償大學學費、代償國家助學貸款等方式，鼓勵應屆師范、醫學專業畢業生到鄉村工作。實行教師“縣管校聘”和縣域內校長教師交流輪崗。探索醫護人員“市聘縣用、縣聘鎮用、鎮聘村用”模式。按照“強帶弱、老帶新、城帶鄉”模式，支持城鄉公立學校、醫院組建教育醫療共同體或集團。建立廣清學校醫院對口幫扶、巡回醫療等制度，依托“互聯網+”實現優質資源城鄉共享。支持四縣（區）各新建或擴建1所三甲醫院。健全城鄉公共文化服務體系。通過政府購買服務方式鼓勵社會力量參與、支持鄉村民間文化團體開展文化活動，推動基本公共文化服務向鄉村延伸。開展基層綜合性文化服務中心和旅游服務中心融合試點建設，推動文化和旅游公共服務融合提升。健全城鄉社會事務服務體系。全面建設縣鎮村三級公共服務綜合平臺，提升村級綜合服務信息化水平，推進政務服務一體機基層全覆蓋，拓展“粵省事”平臺農業農村特色服務事項，探索建立便民服務配送體系，打通服務覆蓋群眾“最后一公里”。健全城鄉公共法律服務體系，加強市、縣、鎮、村四級公共法律服務實體平臺建設，深化一村（社區）一法律顧問工作。
（十）健全農民持續增收體制機制（責任單位：市農業農村局牽頭，市人力資源社會保障局、市自然資源局、市科技局等參加；試驗區域：清城區、清新區、佛岡縣、英德連樟樣板區）
健全農民工資性收入增長機制。健全城鄉均等的公共就業創業服務機制和平臺，規范招工用人制度，推動形成平等競爭、城鄉統一的勞動力市場。聯合省職教城實施鄉村振興人才“訂單式”培養就業計劃。大力實施“粵菜師傅”“廣東技工”“南粵家政”等工程，努力增加就業崗位。健全農民工輸出輸入地勞務對接機制，完善進城務工人員的社保制度及其子女教育政策。允許農村進城務工人員失業后在常住地進行失業登記享受均等化公共就業服務。健全農民經營性收入增長機制。鼓勵開展承包地整治整合，推動農業適度規模經營。完善財政、信貸、保險、用地等支持政策，幫助新型農業經營主體節本增收，建立農民返鄉創業激勵機制。推廣“公司+基地+農戶”“農民入股+保底收益+按股分紅”等多種農企利益聯結模式，促進農民分享產業鏈增值收益。探索給予科研人員科技成果所有權，推進科研人員以技術、資金、信息入股等形式，領辦創辦專業合作社或農業企業。制定清遠（片區）特色農產品標準、規范生產流程，采取訂單生產、定向銷售模式規避農業生產風險。建立農產品優質優價正向激勵機制，打造區域農業公共品牌。健全農民財產性收入增長機制。推進集體資產股份合作制改革，將農村集體經營性資產以股份或份額形式量化到本集體成員，鼓勵將投到農業農村的財政資金、扶貧資金等形成的經營性資產折股量化到集體經濟組織成員。探索股份權益固化、轉讓、繼承、增資擴股機制。健全農民轉移性收入保障機制，探索建立普惠性農民補貼長效機制，將符合條件的返鄉創業人員納入一次性創業補貼范圍，提高農民技能提升補貼標準。加強對農民生產生活的財力保障，完善直補政策。
三、地方政策保障
（一）加強組織領導。堅決落實習近平總書記關于破解城鄉二元結構的重要指示精神，認真落實中央決策部署和省委、省政府工作要求，統籌推進城鎮化建設和國家城鄉融合發展試驗區廣清接合片區建設工作，成立市城鎮化工作暨城鄉融合發展工作領導小組，建立健全市、縣、鎮三級黨政主要領導牽頭，各級各部門分工負責的工作機制，推動各項工作落實落細落地。
（二）實行改革授權。堅持從實際出發，傳承清遠改革精神，堅持先行先試、鼓勵大膽探索，建立改革容錯機制。將試驗任務中涉及到的部分審批、管理權限下放到縣（區）、鎮，完善基層黨建和基層治理相結合的鄉村治理體系，完善城鄉融合發展制度體制，為清遠破解城鄉二元結構提供制度保證。
（三）加大要素保障。市、縣兩級加強人才、土地、財政等政策配套力度。健全財政投入持續增長機制，市、縣兩級財政預算加大對城鄉融合發展的傾斜支持力度。2020—2025年，市本級財政統籌安排和引導美麗鄉村建設、鄉村振興、破解城鄉二元結構等方面的投入不低于50億元。
