清遠市人民政府關于印發《清遠市國家扶貧改革試驗區建設總體方案》的通知

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各縣（市、區）人民政府，市政府各部門、各直屬機構：

現將省人民政府同意的《清遠市扶貧改革試驗區建設總體方案》印發給你們，請認真組織實施。在實施過程中遇到問題，請徑向市扶貧辦反映。

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?????????????????????????????2014年4月8日

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清遠市國家扶貧改革試驗區建設總體方案

根據國務院扶貧開發領導小組《關于設立扶貧改革試驗區的意見》（國開發〔2013〕1號）,清遠市被確定為國家扶貧改革試驗區（以下簡稱“試驗區”）。為落實國家和省關于扶貧工作的要求，深入推進清遠市建設試驗區各項工作，探索更有效的扶貧機制和模式，結合清遠實際，制定本方案。

一、總體思路

（一）重要意義。

2009年以來，清遠市作為全省扶貧開發“規劃到戶責任到人”的策源地，通過推進創新思路、創新管理、創新機制、創新形式4個創新，實施黨建引領、社會參與、整村推進、自主互助、機制保障5項舉措，形成政策保障、產業開發、金融服務、技能培訓、社會幫扶、考核激勵6大機制，嘗試解決“扶誰的貧、誰來扶貧”、“怎么扶”、“穩定脫貧”和扶貧開發長期化、制度化等問題，幫助全市23.8萬貧困人口實現了脫貧，初步探索出一條具有清遠特色的扶貧開發新路子。

當前和今后一個時期，立足清遠市扶貧開發的好經驗好做法，推進清遠市扶貧改革試驗工作，既有利于激發清遠貧困地區發展活力，增強貧困群眾自我脫貧動力，進一步消除相對貧困，縮小城鄉區域發展差距，促進城鄉一體化發展，同時，通過豐富和完善具有清遠特色的經驗，進一步創新扶貧開發機制和模式，為全國推進扶貧開發工作提供示范性經驗。

（二）主要目標。

以扶貧開發“雙到”工作成效和經驗為基礎，以解決相對貧困問題、盡快實現脫貧致富為首要任務，以增強扶貧對象自我發展能力為著力點，結合完善村級基層組織建設推進農村綜合改革工作,?進一步創新扶貧開發機制和模式，實現從“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉變，形成貧困村、貧困戶穩定脫貧致富的長效機制,推動全市人民共建幸福美麗清遠、共同實現全面小康。

到2015年,?被幫扶的有勞動能力的貧困戶人均純收入達到或超過當年全省農村人均純收入的45%；重點幫扶村全村農民人均純收入超過當年全省農民人均純收入的60%，行政村集體經濟收入達到或超過5萬元。發展環境和生態環境進一步優化，交通、水利、通信等基礎設施進一步完善，教育、衛生、文化、就業等公共服務水平明顯提高，城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險、農村最低生活保障等制度實現全覆蓋。

到2020年,相對貧困村集體經濟收入達到省的標準，相對貧困戶實現穩定脫貧，基本公共服務主要指標達到全省平均水平，實現全面建成小康社會目標。

（三）實施步驟。

1．宣傳啟動階段（2013年）。主要任務是：制定試驗區實施方案，成立工作領導小組及其辦公室，制定運行管理辦法等工作制度，落實改革試驗任務，向國家和省爭取并落實先行先試政策。

2．試驗實施階段（2014—2017年）。主要任務是：開展扶貧開發體制改革試驗，有序實施改革試驗目標任務，構建扶貧開發新體系。

3．總結完善階段（2018—2020年）。主要任務是：加快完成預期目標未完成的零星任務，總結扶貧開發體制試驗成果和經驗，接受評估驗收；完善工作方案，推廣成功經驗。

二、主要任務

（一）完善扶貧開發“雙到”機制。

1．優化貧困瞄準機制。建立健全動態調整、動態監測、科學識別、合理統計、對象瞄準、項目評估、考核激勵等機制。對貧困人口信息進行登記造冊、建檔立卡，并錄入電腦實行動態管理，做到戶有卡、村有冊，市、縣（市、區）有數據庫，形成實時聯網監測系統。每年對貧困人口變化進行跟蹤監測，定期完成脫貧人口識別、信息更新登記等工作，實現貧困對象“有進有出”。不斷推進扶貧開發工作程序化和規范化。對幫扶責任人、幫扶成效實行追蹤考核，及時通報情況，年度進行工作考核驗收。

2．提升扶貧“雙到”成效。總結提煉扶貧開發“雙到”工作“清遠經驗”。在豐富其內涵基礎上，提升“雙到”工作成效：更加注重建立和完善扶貧開發長效機制，實現貧困群眾穩定脫貧；更加注重提高村民的組織化水平，激發貧困群眾的內生動力，進一步促進“輸血式”扶貧轉向“造血式”扶貧；更加注重轉變農村生產經營模式，促進農業規模化經營，提高農業效益；更加注重社會力量參與扶貧，構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局。力求每個相對貧困村都實現“六個確保”：確保打造一支“永不撤走的扶貧工作隊”、留下一筆農業生產發展資金、培育一個主導產業、建設一個整潔美觀的美麗村莊、建立一套科學民主的管理制度、樹立一股文明和諧的鄉風民風。

（二）建立健全貧困人口轉移就業創業脫貧機制。

1．有序引導人口轉移遷移。結合實施主體功能區規劃和推進城鎮化，通過土地、戶籍等制度創新，穩步實施人口遷移和生態移民扶貧，引導北部地區群眾向南部地區轉移，農村人口向縣城、中心鎮、中心村有序遷移。編制土地整治規劃，探索利用城鄉建設用地增減掛鉤政策。鼓勵扶貧對象進城就業創業并定居，探索在城鎮穩定就業的農民享受城鎮保障性安居工程的辦法。探索新型土地增值收益分享制度，確保農民分享城鎮化發展利益。堅持“一戶一宅”，鼓勵和支持有利條件地區的農村集體經濟組織建設住宅小區，引導有條件的農村集體經濟組織成員自愿到小城鎮和中心村集中居住。推進高寒山區等“兩不具備”（不具備生產、生活條件）貧困村莊搬遷安置工程，堅持自愿原則和“誰主動誰先搬”原則，積極動員“兩不具備”貧困村莊農戶移民搬遷，使移民搬得出、穩得住、能致富；分步妥善解決石灰巖地區外遷人口安置的戶口、住房、耕地等遺留問題。積極推進戶籍制度改革，放寬本地農村人口入戶城鎮的限制。建立以合法穩定住所或合法穩定職業為基本條件，按經常居住地登記戶口為基本形式的城鄉統一的戶籍管理制度。實行農民經濟身份與社會身份的分離，農村居民戶口遷移至城鎮后，同等享有城鎮的教育、衛生、就業、社保等公共服務,其在農村原有的土地承包經營權、宅基地使用權、集體經濟收益分配權等權益繼續保留。如自愿退出集體經濟權益，應依法辦理，合理補償。對于確實不愿或不能遷移到城鎮的貧困人口，通過實施農村低收入住房困難戶住房改造工程、農村泥磚房改造工程、農村殘疾人安居工程等措施，改善其生活條件，符合低保標準的力爭做到應保盡保。

2．加強農村勞動力就業培訓。以提高農村勞動力素質和減少農村人口為目標，依托扶貧培訓基地、扶貧基金會培訓基地及市、縣兩級職業技術院校，建立健全各層次的農民培訓體系。以提高農村勞動力務工技能和農村實用技術為切入點，加強對農村勞動力的農村實用技術培訓和勞動力轉移培訓，提高貧困戶勞動力職業技能。對“兩不具備”貧困村莊移民實施培訓前移工程，對石灰巖地區外遷人口給予免費技能培訓，提高搬遷移民的就業能力。建設全國貧困地區干部培訓中心扶貧開發教學示范基地。引導和組織有文化、有技能的農村勞動力向第二、三產業轉移，確保每個有勞動力的相對貧困戶至少有一人實現轉移就業。

3．加大創業就業扶持力度。完善創業就業服務機制，健全農民在特色農業、農家樂休閑旅游業、農村電子商務業、社區服務業等領域創業就業的扶持政策體系。構建合作創業機制，鼓勵農村能人領辦農民專業合作社、土地股份合作社、勞務合作社，引導更多農民以土地、資金、勞動力等參股入社，就近擴大創業就業。

（三）建立以深化農村綜合改革促穩定脫貧致富的新機制。

1．完善農村基層組織建設。依托現有基層公共服務平臺或整合基層公共服務資源，完善便民服務機制，提供黨政事項代辦服務，實現政府行政管理和村民自治有效銜接。在村民小組和自然村選舉產生村民理事會，民主集中議事，積極穩妥推進村民自治重心下沉，引導村民實現自我管理、自我服務，通過提高農民組織化水平，解決承包地零散化、單家獨戶農業生產經營規模小等問題，增強村民主動參與扶貧開發的積極性和能力。界定村民委員會與村經濟合作社職能，開展農村集體經濟組織股份合作制改革。以壯大村集體經濟帶動村民參與產業扶貧，實現“村村有主導產業，戶戶有致富項目”。

2．鼓勵農村土地流轉。探索建立城鄉統一的土地、房屋產權登記制度，繼續完善集體林地林木確權登記發證工作，開展宅基地使用權、農村集體建設用地使用權、農村房屋所有權等確權登記頒證工作。構建農村產權交易市場體系，引導確權后的相關產權交易流轉。按照“自愿、有償、依法、謹慎”的原則，試行農村集體土地內部流轉工作，引導農村承包土地經營權向種養大戶流轉。積極推進農村集體建設用地流轉試點，完善征地補償機制，切實保障農民權益。探索推進宅基地流轉和有償退出機制。

3．探索農村金融改革。完善農村金融服務體系，探索貧困地區農民資產轉化為資金的有效途徑。建立農村金融征信體系。總結全市各地村級信用合作組織——村扶貧互助資金組織試點經驗，繼續擴大互助資金試點村范圍，逐步放開小額貸款規模，在此基礎上，探索建立完善農村信用金融體系。探索農民以農房、林地、林木作為抵押申請貸款建房或發展生產。探索建立市級扶貧貸款基金，以扶貧貸款基金兜底，與金融機構建立全面合作關系，爭取更多資金支持。擴大農戶信用評級覆蓋面，發展扶貧小額信貸。鼓勵保險機構在相對貧困地區發展特色農業保險，解決制約貧困村、貧困戶生存和發展的資金短缺問題。

4．積極搭建農產品流通平臺。扶持貧困縣（市）改造和升級農村集貿市場，建設農產品批發市場，建立農產品產、供、銷一體化服務平臺和信息系統，加快推進商業網點延伸到鎮、村。探索建立農村電子商務平臺，引導農民通過建立農產品網店進入流通環節。

5．積極推進美麗鄉村建設。以環境整治為突破口，集中力量打造一批規劃科學布局美、村容鎮貌環境美、功能齊全生活美的美麗鄉村，到2018年，全市共建成11個美麗小鎮，完成主要交通干線和風景區周邊1000條左右村莊整治規劃，其中30%以上的村莊要完成美麗鄉村建設任務。進一步推進農村泥磚房改造工作，著力改善貧困群眾住房條件。

（四）創新生態扶貧和少數民族地區扶貧機制。

1．探索北部地區生態扶貧機制。以連州市為核心，帶動北部地區（指連州市、連山壯族瑤族自治縣、連南瑤族自治縣和陽山縣，下同）共同發展，打造省邊際區域經濟圈。堅持綠色生態的理念發展民族工業園，重點發展中醫藥、食品加工等勞動密集型、低污染的生態產業。整合北部地區現代農業、物流業、旅游業資源，集中打造區域共享品牌，擴大北部地區產業影響力。完善生態保護補償機制，實行獎補資金與生態功能區所承擔的生態保護責任和改善環境的成績掛鉤。推動發展生態經濟和環保產業，對生態發展區綠色產業適當加大政府獎勵和貼息的力度。市本級逐步加大生態補償力度，采取以獎代補、貸款貼息等形式，更好地促進生態發展。

2．探索少數民族地區扶貧機制。支持連山壯族瑤族自治縣、連南瑤族自治縣等民族地區，著力解決少數民族群眾貧困人口多、脫貧難度大的問題，爭取出臺民族地區扶貧開發專項扶持政策。利用民族地區特色資源，因地制宜發展特色產業。大力發展現代生態高效農業，重點發展生態特色農副產品種養殖、深加工。充分挖掘和弘揚民族地區優秀旅游文化資源,突出民族特色和綠色生態，利用連南千年瑤寨、連山壯族風情風景區等帶動作用，大力發展民族生態度假休閑旅游。爭取中央和省財政加大對少數民族自治縣的交通、農田水利、飲水工程、通訊、文化、教育、衛生等基礎設施建設和基本公共服務體系建設方面給予傾斜支持。探索建立少數民族貧困人口轉移就業創業的專項扶持機制。

（五）創新社會扶貧機制。

1．健全珠三角地區對口幫扶長效機制。在珠三角地區對口幫扶的基礎上，繼續實施珠三角幫扶市對清遠市扶貧開發重點縣的財政對口扶持政策。落實幫扶雙方干部對口掛職，積極選派干部到幫扶市學習鍛煉，進一步開闊視野，更新觀念，增強信心，借鑒珠三角地區加快推進科學發展的有效思路、方法和舉措，更好更快地推進本地的科學發展。積極引導珠三角發達地區的離退休專業技術人才到清遠山區開展技術援助。

2．健全政府部門扶貧機制。爭取省直和中直駐粵單位加大資金和項目支持力度，優先安排清遠市貧困村內的交通、農田水利、飲水安全等基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務項目的建設，完善貧困地區的基礎設施，加快貧困地區公共事業發展。明確清遠市直各單位扶貧責任，督促各有關單位制定專項扶貧規劃，有效開展行業扶貧。各縣（市、區）和鄉鎮對省定重點幫扶村以外的有勞動能力的貧困戶、貧困人口落實幫扶單位，采取“千干扶千戶”的方法，定人、定戶進行幫扶。

3．搭建社會力量參與扶貧的平臺。鼓勵企業、社會組織、海內外慈善機構及個人以多種形式參與扶貧。通過開展“廣東扶貧濟困日”活動、建立志愿者驛站等，搭建企業、社會組織、志愿者和志愿團體參與扶貧的平臺，探索組織專業的社工駐村入戶開展幫扶。

三、政策扶持

（一）爭取省賦予清遠市先行先試權限，把試驗區建設納入全省發展大局，作為促進粵東西北地區振興發展的一項重大舉措，有關重大基礎設施建設優先考慮清遠市；在主體功能區建設、產業轉移升級、區域協調發展、提高基本公共服務水平等方面出臺相應扶持政策。

（二）支持清遠在全國率先探索主體功能區橫向轉移制度實踐，進一步完善以市場機制為基礎的生態補償制度。支持清遠“三連一陽”四縣（市）打破行政區劃，率先抱團建設生態發展試驗區，爭取將清遠北部地區納入國家生態發展示范區，享受生態發展先行先試政策。

（三）爭取全市民族縣、民族鄉享受更優惠的民族地區扶貧開發扶持政策。

（四）爭取省在殘疾人扶貧資金、服務設施投資計劃等方面對清遠市優先安排，殘疾人就業、教育、托養、康復、社會救助等項目資金向清遠市重點傾斜。

四、保障措施

（一）加強組織領導。

1．建立清遠市扶貧改革試驗工作領導協調機制，統籌推進各項改革試驗。由市扶貧辦牽頭，把各項改革任務分解到縣（市、區）和市直部門，落實黨政一把手負總責的扶貧改革試驗工作責任制。各縣（市、區）建立相應領導工作機制，出臺實施細則，明確工作責任和工作制度，確保扶貧改革試驗工作順利推進。

2．改革試驗的五大任務采取全面參與、重點突破的辦法推進。各縣（市、區）在認真開展選定專題改革試驗的基礎上，可根據本地實際積極探索創新其他改革試驗專題。市直牽頭單位負責指導各縣（市、區）制訂扶貧改革試驗的實施細則并予以審核，對扶貧改革試驗實施工作進行督促檢查和報告進展情況，組織協調試驗事項的放權、項目優先安排和向省有關部門匯報溝通工作，以及改革試驗成效的總結、評估等。市直參與單位根據扶貧改革試驗工作領導小組的統一部署和市直牽頭單位的工作要求，負責涉及本部門職能的改革試驗任務，指導和參與各縣（市、區）的相關改革試驗工作。?

（二）建立工作推進機制。

1．管理評估機制。建立領導協調機制會議制度，加強對扶貧改革試驗區工作的組織實施、綜合協調、績效評估等，建立工作聯絡制度，做好上下工作聯絡。建立專家指導制度，專家指導組對試驗區工作實行全程指導和評議。

2．經費保障機制。爭取中央和省級財政支持，清遠市市級財政安排專項資金用于扶貧改革試驗區建設。

3．宣傳動員機制。利用報紙、廣播、電視和網絡等新聞媒體及其他宣傳載體，廣泛宣傳扶貧改革試驗政策、經驗和做法，為扶貧改革試驗營造良好氛圍，充分調動廣大干部群眾參與扶貧改革試驗的主動性和創造性。

4．問責獎懲機制。對開展扶貧開發工作成績突出、特別優秀的駐村干部予以提拔任用。建立扶貧資金使用公告、公示制度，做到項目、資金和效果“三公開”，接受群眾監督和審計監督，對擠占、挪用、貪污扶貧資金的，依法嚴肅查處。

5．統計監測機制。完善扶貧開發統計與貧困監測制度，不斷規范相關信息的采集、整理、反饋與發布工作，及時客觀反映貧困狀況、變化趨勢和扶貧開發工作成效，為科學決策提供依據。

附件：清遠市國家扶貧改革試驗區建設任務分解表

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清遠市國家扶貧改革試驗區建設任務分解表