新舊《行政處罰法》開宗第一條都表明，《行政處罰法》的立法目的是既要保障又要監(jiān)督行政機關有效實施行政管理，既要維護公共利益和社會秩序又要保護公民、法人或者其他組織的合法權益。這次修訂，在繼續(xù)秉承這一立法宗旨的基礎上，重點是凸顯教育、體現(xiàn)人性執(zhí)法、增強公正文明執(zhí)法要求。這方面的修改主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

       第一，繼續(xù)確立教育和處罰相結合原則。《行政處罰法》第6條規(guī)定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。”這一原則排除單純的處罰主義。執(zhí)法機關不能為了處罰而處罰，處罰的目的是讓公民、法人或者其他組織自覺守法。

       第二，嚴格要求執(zhí)法人員公正文明執(zhí)法。《行政處罰法》第42條規(guī)定：“行政處罰應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。執(zhí)法人員應當文明執(zhí)法，尊重和保護當事人合法權益。”這是本次修訂新增加的規(guī)定，提高了對執(zhí)法人員的要求，強調文明執(zhí)法，著力保護公民、法人或者其他組織的合法權益。

       第三，確立輕微不罰、初次不罰、無錯不罰制度。輕微不罰是指依據(jù)《行政處罰法》第33條第1款第一句規(guī)定，對于“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”。初次不罰是指依據(jù)《行政處罰法》第33條第1款第二句規(guī)定，對于“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”。無錯不罰是指依據(jù)《行政處罰法》第33條第2款規(guī)定：“當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”這三種“不罰”，有的屬于“不予處罰”（如輕微不罰和無錯不罰），有的屬于“可以不罰”（如初次不罰），但都是為了突出教育功能，可以通過教育實現(xiàn)法治目的的，能不罰者就盡量不罰或者少罰。

       第四，當事人履行處罰決定經(jīng)濟上有困難的，可以變通履行。《行政處罰法》增加第66條第2款規(guī)定：“當事人確有經(jīng)濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)當事人申請和行政機關批準，可以暫緩或者分期繳納。”這體現(xiàn)了人性執(zhí)法，增加執(zhí)法中的溫度，有利于建設和諧社會。

       為了克服概念的不確定性和模糊性，在立法中對法律所調整的主題概念進行界定，已成為一種通例的做法。自21世紀以來，我國大多法律都已開始為主題概念下定義了。我國在規(guī)制行政行為方面有三個基本法，即《行政許可法》《行政處罰法》和《行政強制法》。《行政許可法》和《行政強制法》都分別對“行政許可”和“行政強制”（包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行）下了定義，唯獨只有《行政處罰法》沒有對“行政處罰”下定義。原先立法上的這一缺陷，在一定程度上造成了人們往往從“名稱”上去認定行政處罰行為，而不是從實質上去認定行政處罰。如“警告”“罰款”“沒收”“行政拘留”等固然是行政處罰，但不用這些名稱的，就不被認定為“處罰”。這樣就導致不少新形式的處罰，如“罰崗”“游行示眾”“參加強制性學習班”等，不受《行政處罰法》的約束。

       這次修訂，新增加了關于“行政處罰”的定義，引導人們從實質上去辨別行政處罰行為。《行政處罰法》第2條規(guī)定：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。”這就是說，不管形式和名稱是什么，只要為了制裁當事人的違法行為，要求他承受減損權益或者增加義務的不利后果，就屬于行政處罰，不論在名稱上是否標有“行政處罰”。這使得從實質上而不僅僅是形式上辨別行政處罰行為成為可能。

       行政處罰的手段和種類，是行政處罰設定的基礎。對行政處罰的設定，重點是對行政處罰手段和種類的設定。原《行政處罰法》第8條對行政處罰手段和種類的規(guī)定暴露了兩個問題：一是沒有把處罰的基本手段列全，還有一些在其他法律、法規(guī)中設定的處罰方法沒有寫入《行政處罰法》；二是把處罰手段與處罰種類混為一談，更沒有把手段和種類有機結合起來。新《行政處罰法》第9條規(guī)定：“行政處罰的種類：（一）警告、通報批評；（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；（三）暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件；（四）限制開展生產經(jīng)營活動、責令停產停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)；（五）行政拘留；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。”這一規(guī)定較之原先規(guī)定，有很大改進。一是增補了不少處罰形式，如通報批評、降低資質等級、限制經(jīng)營、限制從業(yè)、責令關閉等；二是把手段和理論上的分類結合起來。理論上把行政處罰分為人身罰、財產罰、行為罰、資格罰、申誡罰（聲譽罰），并且人身罰是最高罰，申誡罰是最輕罰。新《行政處罰法》第9條所列處罰手段正好和種類相對應：第一類是申誡罰；第二類是財產罰；第三類是資格罰；第四類是行為罰；第五類是人身罰；還有第六類是其他罰。

       依法設定是依法實施的前提和基礎。原《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰必須由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設定，并對它們之間的設定權限作了劃分。具體設定權的劃分為：法律可以設定任何行政處罰，限制人身自由的處罰只能由法律設定；行政法規(guī)可以設定除限制人身自由以外的行政處罰；地方性法規(guī)可以設定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰；規(guī)章只能設定警告和一定數(shù)額的罰款。

       這樣規(guī)定的目的主要是限制法規(guī)和規(guī)章隨意設定行政處罰，防止侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益。但是《行政處罰法》實施20多年來，地方在實施中普遍感覺這一規(guī)定對地方性法規(guī)的限制過于嚴格，不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用。行政法規(guī)也有類似情況。這次修訂，對行政法規(guī)和地方性法規(guī)的設定權作了適度擴大，以增強行政處罰制度的活力。

       新修訂的《行政處罰法》第11條第3款規(guī)定：“法律對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實施法律，可以補充設定行政處罰。擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關作出書面說明。行政法規(guī)報送備案時，應當說明補充設定行政處罰的情況。”同時第12條第3款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以補充設定行政處罰。擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關作出書面說明。地方性法規(guī)報送備案時，應當說明補充設定行政處罰的情況。”

       顯然，這里增加了行政法規(guī)對法律、地方性法規(guī)對法律和行政法規(guī)的補充設定權。同時，為了防止行政法規(guī)和地方性法規(guī)超越職權濫設行政處罰侵害行政管理相對人的合法權益，新修訂的《行政處罰法》還規(guī)定：行政法規(guī)和地方性法規(guī)擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關作出書面說明。地方性法規(guī)報送備案時，應當說明補充設定行政處罰的情況。

       為防止“九龍治水”，推進交叉領域的綜合執(zhí)法是行政執(zhí)法體制改革的方向。2018年中共中央《深化黨和國家機構改革方案》要求：深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權，合理配置執(zhí)法力量。一個部門設有多支執(zhí)法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領域或相近領域執(zhí)法隊伍，實行綜合設置。為此，新修訂的《行政處罰法》第18條第1款增設規(guī)定：“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業(yè)等領域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權。”

       另外，行政處罰實施權向基層延伸，推動了執(zhí)法重心的下移。原《行政處罰法》第20條規(guī)定，行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關實施，把處罰權限制在“縣級以上”。據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處不享有行政處罰的實施權。過去之所以將行政處罰的實施權只授予縣級以上地方人民政府及主管部門行使，而不授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使，主要是因為縣級以上人民政府及主管部門具有專業(yè)人員、專門知識和專業(yè)技能，也具有較完善的執(zhí)法設備和技術條件。但在實踐中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)人民政府、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處是最基層的政府機關，往往是最早、最直接發(fā)現(xiàn)違法行為的機關。它們一概沒有處罰權，會造成“看得見的管不著”和“管得著的看不見”的現(xiàn)狀。這次修訂，將行政處罰權適度地延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人民政府，就解決了這一矛盾。

       新修訂的《行政處罰法》第24條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，承接行政處罰權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當加強執(zhí)法能力建設，按照規(guī)定范圍、依照法定程序實施行政處罰。當然，新《行政處罰法》并沒有直接授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使行政處罰權，而是授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定將某些行政處罰權下放到基層。所以，不能認為到2021年7月15日之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處就理所當然地具有行政處罰權了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處最終是否具有行政處罰權，還須依照新修訂的《行政處罰法》第24條規(guī)定，考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的具體條件，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府酌情另行決定。

       這次《行政處罰法》的修訂，在繼續(xù)保留原有的四項程序制度（事先告知制度、聽證制度、重大處罰集體討論和權利救濟制度）的基礎上，還增設了三項行政執(zhí)法程序制度，或者說是把三大行政執(zhí)法程序制度引入《行政處罰法》之中，即行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度。“三項制度”聚焦行政執(zhí)法的源頭、過程和結果三個關鍵環(huán)節(jié)，是提高政府治理效能的重要抓手，對切實保障人民群眾合法權益、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。按照黨中央、國務院的部署，國務院辦公廳發(fā)布了《關于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕14號），在全國推開了行政執(zhí)法“三項制度”，這次寫進了《行政處罰法》。

       行政執(zhí)法公示制度是要求執(zhí)法機關依法及時主動向社會公開有關行政執(zhí)法信息，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要主動表明身份，接受社會監(jiān)督的程序制度。這一制度引入《行政處罰法》中并有多處體現(xiàn)。新修訂的《行政處罰法》第5條第3款再次重申：“對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。”第34條規(guī)定：“行政處罰裁量基準應當向社會公布。”第39條特別規(guī)定：“行政處罰的實施機關、立案依據(jù)、實施程序和救濟渠道等信息應當公示。”第41條第1款要求電子技術監(jiān)控設備設置地點向社會公布。第48條首次規(guī)定：“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開。”第42條對執(zhí)法人員的執(zhí)法作出了嚴格規(guī)定：“行政處罰應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。執(zhí)法人員應當文明執(zhí)法，尊重和保護當事人合法權益。”

       執(zhí)法全過程記錄制度是要求通過文字、音像等記錄方式，對行政執(zhí)法行為進行記錄并歸檔，實現(xiàn)全過程留痕和可回溯管理制度。這是調查取證階段必須遵循的制度。新修訂的《行政處罰法》第47條首次規(guī)定：“行政機關應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執(zhí)行等進行全過程記錄，歸檔保存。”這里強調“全過程記錄”非常重要。所謂執(zhí)法全過程記錄，特別是指執(zhí)法機關的執(zhí)法攝錄儀所拍攝錄像，應當從執(zhí)法的“起點”，即發(fā)現(xiàn)當事人違法或者和當事人接觸的第一個時間開始，到執(zhí)法活動的結束為止，不能只拍攝對自己有利的一個時間段。

       重大執(zhí)法決定法制審核制度是要求執(zhí)法機關在作出重大執(zhí)法決定之前，必須進行法制審核的程序制度。未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。新修訂的《行政處罰法》也將重大執(zhí)法決定法制審核制度引進了法律。新修訂的《行政處罰法》第58條規(guī)定：“有下列情形之一，在行政機關負責人作出行政處罰的決定之前，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關系當事人或者第三人重大權益，經(jīng)過聽證程序的；（三）案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定應當進行法制審核的其他情形。”這就將重大復雜的、較大范圍內的行政處罰案件納入法制審核之中，為行政處罰決定的合法性設立了最后一道屏障。

       除了行政執(zhí)法的“三項制度”外，這次《行政處罰法》的修訂還對行政處罰的其他程序制度作了許多完善：它擴大了聽證的范圍，補充了證據(jù)規(guī)定，明確了行政處罰案件辦案期限，增加當場處罰和當場收繳罰款數(shù)額方面的規(guī)定等。

       當下社會已是一個網(wǎng)絡社會、數(shù)字社會、信息社會，人們的工作和生活已離不開電子技術手段。新修訂的《行政處罰法》第41條確認了電子證據(jù)，并對電子證據(jù)的使用作出要求，規(guī)定電子證據(jù)必須公開、審核、合法，不得因采用電子證據(jù)而限制或者變相限制當事人享有的陳述權、申辯權。第61條確認了電子郵件等網(wǎng)絡形式送達處罰決定書，第67條又確認電子支付繳納罰款的有效性。確認電子技術手段在行政處罰中的應用，極大提高了行政處罰實施的效率，既方便行政機關的執(zhí)法，也方便人民群眾對行政處罰程序的參與。

       行政處罰時效制度就是指行政機關對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織追究行政責任、給予行政處罰的有效期限。行政機關超過法律規(guī)定的期限未發(fā)現(xiàn)違法行為的，對當時的違法行為人不再給予行政處罰。行政處罰時效制度的確立，一方面是為了督促執(zhí)法機關依法及時履行行政處罰職責，防止不作為；另一方面是為了實現(xiàn)社會秩序的穩(wěn)定，體現(xiàn)法的安定性，尊重和保護公民、法人或者其他組織的合法權益。

       原《行政處罰法》把行政處罰時效一律規(guī)定為兩年，違法行為在兩年內未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。新修訂的《行政處罰法》第36條對行政處罰的時效制度進行了調整和完善，明確規(guī)定違法行為在兩年內未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外，如《治安管理處罰法》規(guī)定的追訴時效為六個月。①也就是說，根據(jù)新修訂的《行政處罰法》，行政處罰的時效一般是兩年，但如果違法行為涉及公民生命健康、金融安全且有危害后果的，行政處罰的時效可以延長到五年。這樣的規(guī)定更科學合理，有利于遏制嚴重的違法行為。

       行政處罰是針對尚不構成犯罪的違法行為，刑事處罰是針對已經(jīng)構成犯罪的違法行為。有時，一個違法行為是否同時構成犯罪有模糊之處。行刑銜接就是行政執(zhí)法與刑事司法程序的銜接，通常發(fā)生在行政違法與刑事犯罪競合的場合。原《行政處罰法》第22條只對行刑銜接作了原則性規(guī)定：“違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。”這一規(guī)定明確了行刑銜接中“刑事優(yōu)先”的基本原則，即行政執(zhí)法機關發(fā)現(xiàn)當事人的行政違法行為涉嫌構成犯罪的，應當中止行政執(zhí)法程序，將案件立即移送給司法機關追究刑事責任。但對經(jīng)過司法機關刑事審判后依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰的，是否還要交回行政機關給予行政處罰，原《行政處罰法》沒有規(guī)定，這給行刑銜接制度的實施帶來困難。針對這一問題，新修訂的《行政處罰法》第27條增加規(guī)定：“對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。”也就是說，在刑事程序之后還需要行政處罰的，司法機關要將案件移送有關行政機關。同時，新修訂的《行政處罰法》還要求行政處罰實施機關與司法機關之間應當加強協(xié)調配合，建立健全案件移送制度，加強證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制，防止“以行代刑”或“以刑代行”。

       《行政處罰法》旨在保證行政處罰的合法性和有效性，阻卻違法處罰和無效處罰行為的發(fā)生。行政處罰的違法和無效既有聯(lián)系也有區(qū)別：無效是嚴重的違法；無效的，一定是違法的，但違法的，不一定是無效的。新舊《行政處罰法》對無效行政處罰的表述有較大的差異，反映了它們標準上的不同。

       原《行政處罰法》第3條第2款規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”這里的“無效”所涉及“面”既“過廣”，也“過窄”。“不遵守法定程序”就無效，顯然沒有區(qū)分主要程序和次要程序，這種“一刀切”既不符合法理，也不符合實際。這就是無效范圍“過廣”。但對于執(zhí)法主體無處罰權是否無效，未作規(guī)定。這就表現(xiàn)為無效范圍“過窄”。

       新修訂的《行政處罰法》第38條規(guī)定：“行政處罰沒有依據(jù)或者實施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效。違反法定程序構成重大且明顯違法的，行政處罰無效。”這里有了更全面、更準確的標準，即在三種情況下，行政處罰無效：一是實施行政處罰的機關無處罰資格，沒有行政處罰權。二是行政處罰沒有依據(jù)的。沒有依據(jù)，應當是指沒有法律規(guī)范依據(jù)，即該行為并不是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定必須處罰的行為。三是違反法定程序構成重大且明顯違法的。這就是說，并不是所有違反程序行為都無效，必須是構成重大且明顯違法，影響實體決定內容的程序違法，才構成無效。

       法律適用是指將法律規(guī)范應用于事實的過程。實施行政處罰必須正確適用法律，否則會構成適用法律錯誤。原《行政處罰法》對法律適用規(guī)則未作規(guī)定。新修訂的《行政處罰法》第37條增補了這方面的規(guī)定：“實施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規(guī)定。”

       這里明確了兩項適用規(guī)則：一是屬地主義。即不論當事人在哪里注冊或戶籍地、居住地在哪里，只要他的違法行為發(fā)生在本地，就適用本地的法律規(guī)范。在人地法與行為地法之間，應當選擇屬地主義，適用當事人行為地法律規(guī)范。二是有利于當事人主義。即作出行政處罰決定時，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規(guī)定。這里同時包含著另一層意思，如果修改后的規(guī)定比當事人違法行為發(fā)生時的規(guī)定對當事人更為不利的，應當適用當事人違法行為發(fā)生時的規(guī)定。這是前后都按有利于當事人的原則選擇。

       行政處罰的適用規(guī)則，總體上是適用當事人違法行為“地”和違法行為“時”的規(guī)定。當事人行為地規(guī)定與當事人所在地規(guī)定或處理機關所在地規(guī)定不一致時，適用當事人行為地規(guī)定；當事人行為時規(guī)定與對當事人處理時的規(guī)定不一致時，則適用有利于當事人的規(guī)定。這些適用規(guī)則內容，是新修訂的《行政處罰法》首次明確的。

       另外，新修訂的《行政處罰法》第84條規(guī)定：“外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國領域內有違法行為，應當給予行政處罰的，適用本法，法律另有規(guī)定的除外。”這是首次強調，外國人（含無國籍人）和外國組織在中國不是“法外之地”，他們在我國領域內作出違法行為的，同樣必須適用中國的法律予以處罰，除非法律另有特別規(guī)定。

       ①《治安管理處罰法》（2012）第22條規(guī)定：“違反治安管理行為在六個月內沒有被公安機關發(fā)現(xiàn)的，不再處罰。前款規(guī)定的期限，從違反治安管理行為發(fā)生之日起計算；違反治安管理行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”