未經(jīng)批準(zhǔn)在林地上毀林采礦的行為如何處理
【基本案情】2014年1月31日，廖某在沒(méi)有辦理占用林地相關(guān)手續(xù)的情況下，聯(lián)系朋友王某讓其把挖掘機(jī)拉運(yùn)到某縣，并讓本村村民蘇某駕駛自己的裝載機(jī)到某縣某村后的山上。2014年2月1自，廖某讓王某、蘇某各自駕駛挖掘機(jī)在某村后的山上將林地上的土層挖掉，開(kāi)采土層下面的鋁礬石，毀壞林地面積2500平方米，被開(kāi)挖的林地上有20株云杉樹(shù)，規(guī)格為5—10厘米，還有一些雜草和灌木。
【處理意見(jiàn)】辦案人員對(duì)案件的處理存在幾種不同的意見(jiàn)：第一種意見(jiàn)認(rèn)為，在未辦理任何手續(xù)的情況下，毀林采石，并毀壞樹(shù)木，致使森林資源遭到破壞，應(yīng)依據(jù)原《森林法》第四十四條第一款規(guī)定“由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，補(bǔ)種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹(shù)木，可以處毀壞林木價(jià)值一倍以上五倍以下的罰款。第二種意見(jiàn)認(rèn)為，廖某等人的行為，破壞的主要是林地。應(yīng)依據(jù)《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款規(guī)定“未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變林地每平方米10元至30元的罰款。”第三種意見(jiàn)認(rèn)為，廖某等人的行為既破壞了林地又毀壞了林木，但他們的主要目的是為了采石，應(yīng)以破壞性較嚴(yán)重的毀壞林地的行為進(jìn)行處罰。依據(jù)《森林法實(shí)施條例》第四十一條第二款規(guī)定“對(duì)森林、林木未造成毀壞或者被開(kāi)墾的林地上沒(méi)有森林、林木的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀，可以處非法開(kāi)墾林地每平方米10元以下的罰款”，對(duì)廖某等人作出處罰。【案件評(píng)析】縣林業(yè)局的處理意見(jiàn)是合理的。原《森林法》第十八條規(guī)定“進(jìn)行勘查、開(kāi)采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地；必須占用或者征收、征用林地的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。”鋁礬石又稱鋁土礦，本案開(kāi)采土層下面的鋁礬石是一種開(kāi)采礦藏的行為，應(yīng)當(dāng)辦理占用林地審核審批手續(xù)。本案行為人未經(jīng)林業(yè)主管部門同意，擅自在集體林地上開(kāi)采礦產(chǎn)，破壞的林地面積達(dá)2500平方米，依據(jù)《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款關(guān)于“未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款”的規(guī)定，對(duì)違法行為人處以責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變用途林地每平方米25元的罰款。本案毀壞云杉樹(shù)20棵，毀壞林木的行為是否也應(yīng)當(dāng)給予處罰。針對(duì)非法采礦毀壞林木，原《森林法》并未設(shè)定明確的處罰條款。依據(jù)原《森林法》第四十四條第一款關(guān)于“違反本法規(guī)定，進(jìn)行開(kāi)墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動(dòng)，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，補(bǔ)種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹(shù)木，可以處毀壞林木價(jià)值一倍以上五借以下的罰款”的規(guī)定，如果將“采礦”作為“其他活動(dòng)”之一，那么對(duì)“未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意擅自開(kāi)采礦藏”“致使森林、林木受到毀壞”的行為，就可以依據(jù)第四十四條第一款之規(guī)定，以非法采礦毀壞林木定性處罰。如何處罰非法采礦+毀壞林木，執(zhí)法者的選擇各不相同，主要做法有三種。第一種是單一處罰型，有兩種做法：一是依據(jù)《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款，以非法改變林地用途定性處罰；二是依據(jù)《森林法》第四十四條第一款，以非法采礦毀壞林木定性處罰。第二種是雙重處罰型，也有兩種做法：一是在一個(gè)案件中依據(jù)上述兩個(gè)條款實(shí)施處罰；二是作為兩個(gè)案件分別實(shí)施處罰。其中，一個(gè)案件依據(jù)的是《森林法實(shí)施條例》第四十三第一款，一個(gè)案件依據(jù)的是《森林法》第四十四條第一款。第三種是機(jī)動(dòng)處罰型，就是在第一種和第二種之間搖擺不定，根據(jù)具體案件進(jìn)行機(jī)動(dòng)選擇，有時(shí)選擇單一處罰，有時(shí)選擇雙重處罰。顯然，對(duì)非法采礦+毀壞林木的處理，執(zhí)法實(shí)踐各不相同。問(wèn)題在于，如何處理這種行為才合乎法理？依據(jù)《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定，“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”“一事不再罰”是學(xué)理上的概念，目前存在較大爭(zhēng)議。一般理解有四方面含義：一是同一行政機(jī)關(guān)對(duì)行為人同一違法行為不得給予兩次及以上處罰；二是不同機(jī)關(guān)依據(jù)不同法律規(guī)范對(duì)行為人同一違法行為不得給予兩次及以上同種類的行政處罰；三是出于一個(gè)違法目的，而違法方式或結(jié)果又牽連構(gòu)成其他違法，對(duì)牽連行為也宜界定為“一事”作出處罰；四是違法行為已受到刑罰后，法院已給予罰金處罰的，不再給予罰款的行政處罰。《行政處罰法》提出的一事不再罰，僅指罰款。在具體執(zhí)法中，最難判定、容易引起爭(zhēng)議的是如何界定“一事”，即同一違法行為。對(duì)在林地上非法采礦并毀壞林木行為，既存在非法在林地上毀壞林木行為，也存在未取得使用林地審核同意書擅自采礦行為，屬于同一違法行為觸犯了兩個(gè)法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《森林法》第四十四條第一款、《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款，制作一份《行政處罰決定書》，合并執(zhí)行。可按照就高原則罰款一次，同時(shí)責(zé)令限補(bǔ)種樹(shù)木和恢復(fù)林地原狀。值得注意的是，2021年7月1日施行《行政處罰法》第二十九條“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”之規(guī)定對(duì)就高原則在法律上予以認(rèn)可。【觀點(diǎn)概括】同一違法行為既造成林木毀壞，又造成林地毀壞的，應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令補(bǔ)種毀壞株數(shù)1倍以上3倍以下的樹(shù)木、限期恢復(fù)林地原狀。對(duì)于罰款，根據(jù)“一事不再罰”的原則，只能按照“毀壞林木價(jià)值一倍以上五倍以下的罰款”或者“非法改變用途林地每方米10元至30元的罰款”，選擇較重的予以處罰。【特別說(shuō)明】2020年7月1日施行的新《森林法》第七十三條第一款規(guī)定，“違反本法規(guī)定，未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，可以處恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費(fèi)用三倍以下的罰款。”原《森林法》對(duì)該違法行為沒(méi)有設(shè)定法律責(zé)任，而是由《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款規(guī)定了法律責(zé)任。新《森林法》在《森林法實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上，作了部分修改：將“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”修改為“責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件”；將“并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款修改為“可以處恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費(fèi)用三倍以下的罰款”。新《森林法》第七十三條“可以”處以罰款，修改了《森林法實(shí)施條例》第四十三條“并處”罰款的規(guī)定，賦予林業(yè)主管部門行政處罰自由裁量權(quán)。林業(yè)主管部門根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、損害后果等因素，在作出責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的同時(shí)，可以作出并處罰款的決定，也可以不處罰款。《森林法實(shí)施條例》規(guī)定的罰款數(shù)額在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的情況下，已明顯不符合發(fā)展需要。并且，采礦、建設(shè)工程對(duì)林地的破壞往往是立體的，《森林法實(shí)施條例》規(guī)定的罰款數(shù)額計(jì)算以每平方米為單位也不合理，有必要對(duì)此作出修改，以提高罰款幅度，增加違法成本。信息來(lái)源：《林業(yè)和草原行政案件典型案例評(píng)析》
-
掃一掃在手機(jī)打開(kāi)當(dāng)前頁(yè)
