关于印发《清远市政府与社会资本合作模式实施方案（试行）》的通知
各县（市、区）人民政府，市政府各部门、各直属机构：
《清远市政府与社会资本合作模式实施方案（试行）》已经市委、市人民政府批准，现予印发，请遵照组织实施。实施过程中遇到的问题，请径向市财政局、市发展和改革局反映。
清远市财政局 清远市发改局
2016年8月1日
清远市政府与社会资本合作模式实施方案
（试行）
第一章 总则
第一条 为科学规范地开展运用政府与社会资本合作模式（Public-Private-Partnership，简称PPP模式，下同），根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《国家发改委关于开展政府与社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等规定，结合我市实际，制定本实施方案。
第二条 本实施方案适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。
第三条 PPP模式适用范围为能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文体、市政工程等政府负有提供责任且适宜市场化运作的公共服务项目。鼓励新建项目逐步增加使用PPP模式的比例，已定性为政府债务中的存量项目，经评估符合条件的，可以采用PPP模式引入社会资本，减轻公共财政债务压力，盘活存量资产。
第四条 基本原则。本实施方案遵循以下三大原则：
（一）合法合规。PPP模式必须符合国家、省一系列关于科学开展PPP模式的文件要求。
（二）控制风险。PPP项目生命周期内风险共担，项目合作期原则上不低于10年，不高于30年。对非经营性项目投资运营回报年利率不高于8%；经营性项目、准经营性项目运营回报年利率报政府审定。投资回报的计算基础为社会资本方的实际投入金额，不计算复利。本级所有PPP项目每年需要从本级预算中安排的财政支出不得超出当年地方一般公共预算支出的10%，并在编制年初预算时，将项目支出责任纳入预算统筹安排，市中心区域范围内支出责任统一核算。不得通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。
（三）竞争择优。按照国家《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》等有关规定，广泛邀约、实行资格预审，依法选取社会资本方，综合比较社会资本方的专业资质、技术能力、经营业绩、管理经验、融资能力和财务实力等因素，择优确定PPP项目社会资本合作方。
第五条 运作模式。PPP项目运作模式主要包括以下三类：
（一）经营性项目。对于具有明确的收费基础，且使用者付费能够完全覆盖投资成本的项目，可采用BOT（建设—运营—移交）、TOT（移交—运营—移交）、ROT（改扩建—运营—移交）、BOOT（建设—拥有—运营—移交）、BOO（建设—拥有—运营）等模式推进，但不包括BT（建设—移交）类型。政府通过竞争性方式引入社会资本，由社会资本独资或合资成立项目公司（SPV），并获得政府授予的特许经营权。特许经营期内，项目公司自行负责项目投融资、建设、运营维护，自负盈亏。
（二）准经营性项目。对于使用者付费不足以覆盖投资成本及合理收益的项目，可采用与经营性项目类似的运作方式，在使用者付费的基础上，政府为项目公司提供部分投资补助或运营补贴，以保障项目财务可行性。
（三）非经营性项目。对于缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费收回投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用BLT（建设—租赁—移交）、O&M（委托运营）等模式推进。在合同明确项目产出说明和绩效要求的前提下，由引入的社会资本独资或合资成立项目公司，负责项目的投资建设和运营维护，政府将依据项目的可用性、使用量和绩效向项目公司付费，并在项目协议中约定具体购买方式和价格水平。
第二章 项目识别
第六条 项目发起。行业主管部门或政府代建部门作为PPP项目的发起人，从年初政府已确定的年度基建项目中遴选潜在项目。遴选潜在项目后，应进行前期论证工作，并征求市发改部门意见。总投资估算应包含征地拆迁费用，并明确征地拆迁费用是否由社会合作方共同承担。
项目发起人报政府同意后确定项目实施机构，并由项目实施机构做好初步实施方案。初步实施方案应包含以下内容：1.政府同意建设该项工程的文件依据，2.项目运作模式，3.总投资估算，4.建设规模，5.建设周期，6.运营周期，7.合作模式（社会资本方出资比例），8.产出标准和绩效指标，9.项目回报方式和回报率，10.付款周期和金额。
社会资本也可以初步实施方案的方式，向行业主管部门、政府代建部门或财政部门推荐潜在PPP项目。
第七条 项目审查。项目实施机构按照“一事一议”方式报送初步实施方案到市财政部门。除初步实施方案外，新建、改建项目还应提交可行性研究报告和项目产出说明；存量项目还应提交存量公共资产的历史资料和项目产出说明。
市财政部门做好项目储备工作，并会同发改、行业主管部门等有关部门对项目进行初审。
市财政部门负责对项目的物有所值和财政可承受能力进行初步测算，并根据测算结果确定项目运作方式、采购方式及差异化补贴方案，会同相关管理部门审查确定政府性资产投入额度及政府承诺和保障等事项。
市发改部门负责审查新建、改扩建项目的基本情况以及差异化定价方案。
市国资管理部门负责为所监管的在建、已建成需植入PPP模式项目投入的政府性资产提供作价参考依据，并审查项目公司股权、项目投融资结构等事项。
其他职能部门按照各自职责分工负责审查评估初步实施方案的相关事项。
相关部门审查评估认为初步实施方案可行的，应根据各自职责分工对初步实施方案出具书面审查意见；认为初步实施方案不符合本意见规定的，财政部门应及时将审查评估结果书面通知提出计划书的项目发起人。
初审通过后，由项目实施机构将初步实施方案报市政府审定。经市政府审定的初步实施方案，由市发改部门编制汇总年度已实施和拟实施的PPP项目计划；由市财政部门会同项目发起人组织有关机构，做好物有所值评价和财政承受能力论证，市财政部门应对年度PPP项目支出责任总量进行论证，确保总体平衡和规模控制，原则上每年PPP项目政府付费或政府补贴等财政支出责任占地方一般公共预算支出比例不得超过10%。
未通过论证的项目计划，可调整计划内容重新提交评估论证，或不再采用PPP模式。
第八条 项目入库。经市政府审定同意采用PPP模式建设的项目，由市财政部门负责向省财政部门申请纳入PPP项目库。对未纳入PPP项目库的项目，财政部门不予安排财政支出预算。
第三章 项目准备
第九条 项目编制。经市政府审定采用PPP模式建设并纳入省PPP项目库的项目，由项目实施机构组建管理采购架构，可通过媒体发布邀约公告，邀请社会资本方实地考察项目，组织社会资本方做方案演示。
项目实施机构负责组织编制项目实施方案。实施方案应包括以下内容：1.项目概况，2.项目投资估算，3.经济技术指标，4.投资人资质和条件，5.技术或服务要求及标准，6.期限和范围，7.项目公司股权情况，8.风险分配情况，9.招标或要约条件，10.投资人收益率和价格测算，11.项目运作模式，12.绩效目标及考核办法，13.合同体系，14.采购方式选择，15.回报来源和支付方式，16.监管方式和条件，17.政府配套设施和服务承诺，18.对合作项目政府在建设运营期的管理权限，19.双方的法律关系和地位等重点内容。项目应实行项目绩效管理，在项目编制时应制定明确的项目绩效目标和考核办法，并把绩效目标作为社会资本方获取合理经营收益和政府付费的依据。
财政部门会同发改、法制及行业主管部门应对项目实施方案进行联合审核。审核时，财政部门重点对实施方案的物有所值和财政承受能力进行验证，法制部门重点就实施方案中涉及行政机关的项目合同、股东合同等进行合法性审查，发改、行业主管部门根据各部门职责就实施方案的内容进行审核。如行业主管部门与项目实施机构相同，则该部门参加会议但不参加审核。审核未通过的，可在实施方案调整后重新审核。
实施方案审核通过后，由项目实施机构将项目实施方案报市政府，经市政府常务会议或市长办公会议审议通过后由项目实施机构组织实施。
第十条 项目采购。项目采购突出择优选择社会资本方，并对专业资质、技术能力、经营业绩、管理经验、融资能力和财务实力等因素应有明确的量化指标。
项目实施机构负责采购信息的发布。为保证程序公开、过程透明，项目采购应通过省财政厅指定媒体和当地主要媒体发布项目信息、项目采购信息、项目需求信息、项目采购结果信息、项目合同文本等应公开内容，涉及国家机密、商业秘密的内容除外。项目采购信息须包含“采购完成后项目合同须经市政府核准同意后再由采购人与中标、成交社会资本签署”、“合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致”、“采购人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”等提示内容。
PPP项目采购应当实行资格预审。每个项目有3家以上社会资本方通过资格预审的，项目实施机构方可开展采购程序。项目通过资格预审的社会资本方不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。
项目实施机构可委托有资质的机构编制采购文件。项目采购文件应当包括：1.采购邀请，2.竞争者须知，3.竞争者应当提供的资格、资信及业绩证明文件，4.采购方式，5.政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件，6.采购程序、响应文件编制要求，7.提交响应文件截止时间、开启时间及地点、保证金交纳数额和形式，8.评审办法，9.评审标准、政府采购政策要求，10.PPP项目合同草案及其他法律文本，1 1.采购结果确认谈判中项目合同可变的细节。
项目采购一般情况下不实行联合体参与招标，确因项目需要联合体参与招标的，报市政府同意后组织实施。且需对联合体各参与方的资质和作用作详细说明。
市财政局政府采购管理办公室负责对采购文件的合法合规性审核，对采购流程进行监督。
项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组，负责PPP项目采购资格预审和评审工作。PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购确认工作。
第四章 项目实施
第十一条 成立项目公司。采购确定社会投资人后，可依法设立项目公司。项目公司由社会资本独资或与市政府授权的市属国有公司合资成立，工商注册和税收解缴关系在我市的项目公司，负责PPP项目的投融资、建设、运营和维护管理工作。项目公司资本金不得低于项目总投资的20%，其中社会资本方不低于16%，市属国有公司不高于4%。
市属国有公司参与投资的项目，除特殊领域和行业明确规定应由政府控股外，一般项目原则上由社会资本控股，其中社会资本出资比例不低于80%，市属国有公司出资比例不高于20%。项目公司账户严格监管，投资人投入资金一律进入资金专户或共同监管账户进行管理和拨付。
需设立PPP项目公司的，按照国家有关规定，应向工商行政管理机关履行登记手续。PPP项目公司为有限责任公司，项目公司各参与方的责任以各自认缴的出资额为限。
第十二条 项目融资。项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本合作方及项目公司应依法依规，并按照项目合同约定开展项目融资工作。财政部门和项目实施机构做好监管工作，不得为项目公司或社会资本方出具任何承诺性文件，防止企业债务向政府转移。
第十三条 项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经同级政府批准后实施。
第十四条 项目建设。在项目办理开工报建手续时，PPP项目实施机构应给予积极协助。建设过程中涉及工程变更的，按照我市相关规定实施。项目建成后，社会资本合作方及其项目公司应按照我市相关要求及时组织交（竣）工验收，并由市审计部门组织对项目进行投资结（决）算审计，确定项目的实际投资总额。
第十五条 项目运营。项目结算审计完毕后，社会资本合作方及项目公司应按照项目合同约定负责项目运营、维护，并负责提供安全、优质、高效的公共服务。除法律、行政法规另有规定外，项目合同任何一方不履行约定义务或者履行义务不符合约定要求的，应当根据协议继续履行或者承担违约责任。
项目合同中涉及政府支付义务的，由财政部门结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算。设置超额收益分享机制的，由社会资本或项目公司根据合同约定向政府及时足额支付相应超额收益。
第十六条 项目绩效考核。项目建设期内定期对项目进度和质量进行绩效考核，运营期内每年至少一次对项目运营的服务质量进行绩效考核。
项目建设期的绩效考核由项目实施机构负责；项目运营期的绩效考核由项目设施使用单位或主管部门会同财政、审计等部门共同实施考核。内容包括对PPP项目建设、运营、公共服务质量和资金使用效率等进行综合绩效评价。其中：公共服务质量为考核的重点内容。
绩效考核结果报政府审定，并作为价格、收费标准、政府补贴等调整的依据。财政部门根据经政府审定的绩效考核结果安排资金，给涉及财政付费的项目实施机构，按照项目合同约定向项目公司支付相应服务费。
第五章 项目移交
第十七条 项目期满。按照项目合同约定进行项目移交的，项目实施机构应负责组建项目移交工作组，依据项目合同约定进行项目移交，做好移交资产的评估、性能测试。项目移交后，项目实施机构应依据审计结果计算合作期内服务对价，办妥项目管理权移交手续，但项目质量缺陷仍由项目公司承担。
第十八条 项目终止。合作项目发生以下情况经项目各参与方平等协商可以退出：因不可抗力因素导致合同无法履行；合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行；社会资本主体破产清算或发生类似情况；合同中约定需终止或政府接管的情况。发生以上情况经协商或整改，项目合同仍无法履行的项目需提前终止退出。
发生合作项目退出情况时，由项目实施机构制订退出方案，报市政府审定，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担项目合同约定的违约责任，包括但不限于消除影响、无偿收回项目已投资部分资产、支付违约金、赔偿损失等。
第六章 其他
第十九条 强化监管措施。由行业主管部门通过设定技术规范，明确行业标准和服务质量，做好对公共服务质量和价格的监管，对违法违规行为依法予以行政处罚，纳入不良行为信用记录。行业主管部门按照合同约定，履行合同义务和监管责任，不得给予项目实施方案确定范围之外的政府补贴承诺和风险承担承诺。市审计、发改、财政、行业主管等相关部门，依据相关法律法规以及本方案，按照工作职责及规定权限内，对PPP项目和项目公司进行检查监督。对于重大项目，由审计部门实行全过程跟踪监督检查。有关部门及其工作人员不履行法定职责、干预项目和企业正常经营活动、滥用职权、玩忽职守的，由监察部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。由行业主管部门依法充分披露项目实施相关信息，保障公众知情权和监督权。
鉴于PPP项目的生命周期通常较长，在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，也要合理设置一些关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（产出标准调整、价格调整等）、主体变更（合同转让）的灵活调整机制，为未来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间。
第二十条 强化专业咨询。充分发挥第三方专业机构作用，择优选取咨询、会计、法律等专业机构协助相关部门或实施机构开展工作，咨询服务内容包括编制项目实施方案、项目评估、拟定合同条款、采购社会资本合作方、合同谈判等方面。咨询服务费用可列入项目成本。由市财政部门政府采购管理办公室建立覆盖各行业领域的专家库，集中批量采购符合条件的咨询机构，为PPP项目提供咨询服务。
相关部门在编制、审查、考核评估项目实施方案时，需委托具有相应资质的第三方机构编制、审查、考核评估的，应通过招标或其他竞争方式来确定。有重大关联的中介机构不得承担编制、审查评估工作。
第二十一条 强化组织领导。建立政府与社会资本合作工作领导小组，对全市PPP工作重大事项进行决策和指导。领导小组下设办公室（设在市财政局）。
第七章 附则
第二十二条 本方案由市财政局、市发改局负责解释。
第二十三条 本实施方案自印发之日起执行，有效期两年。
第二十四条 高新区，各县（市、区）可参照执行。
第二十五条 法律、法规及上级文件对PPP项目有其他规定的，从其规定。
