“十五”時期是決勝全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。2021年2月，黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱“《建議》”）；2021年11月，《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》（以下簡稱“《意見》”）正式印發實施。《建議》和《意見》都分別指出，要實施積極應對人口老齡化國家戰略，大力發展普惠型養老服務，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系。民生是人民幸福之基、社會和諧之本。堅持在社會經濟發展中保障和改善民生，統籌做好社保、醫療、養老、托幼等各方面工作，是新時期新發展階段我國經濟社會高質量發展以及中華民族偉大復興的重要前提和基礎。因此，大力推進養老事業產業協同發展，持續做好保障和改善民生工作，是下一階段政府工作的“眾”中之重。
（本文載于《廣東經濟》雜志2022年1月號）
全力構建多元化多層次養老服務體系
積極發揮市場資源配置推動作用
習近平總書記對老齡工作作出重要指示，強調“養老服務業既是關系億萬群眾福祉的民生事業，也是具有巨大發展潛力的朝陽產業”。“滿足老年人多方面需求，讓老年人能有一個幸福美滿的晚年，是各級黨委和政府的重要責任。要推動養老事業和養老產業協同發展，發展普惠型養老服務，完善社區居家養老服務網絡，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”。近年來，廣東民政部門以貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，高度重視養老事業發展，高位謀劃養老服務體系建設，聚焦人民群眾“急難愁盼”問題，堅持以人民為中心的發展理念，著力建機制、補短板，擴供給、強質量，兜底線、保基本，探索構建“兜底供養、普惠供給、多元保障”三位一體的基本養老服務供給格局，推動實現在保障人人享有基本養老服務的基礎上，有效滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求，讓老年人擁有一個幸福美滿的晚年。
據統計，目前全省共有注冊登記養老機構1941 家，養老床位46.76 萬張，共建有城鄉社區養老服務設施逾2.2 萬個，老年人助餐配餐服務點2100 多個，累計為超過2 萬戶老年人家庭實施居家適老化改造，設立超過1.6 萬張家庭養老床位。全省共有醫養結合機構318家，全省提供上門醫療衛生服務的機構超過1 萬家，超七成65 周歲以上老人簽約家庭醫生。“十三五”期間，全省各級財政累計投入276 億元用于基本養老服務體系建設。2021年起各級彩票公益金（用于社會福利的部分）按不低于55% 的資金比例用于支持養老服務體系建設。
在養老事業取得長足進步的同時，廣東積極發揮市場主體在擴大供給規模，提高供給質量，滿足老年人多樣化、多層次需求上的作用，引導社會力量參與養老服務體系建設，不斷推動養老事業和產業協同發展。在深化養老服務領域“放管服”改革方面，建立健全養老服務綜合監管制度，全面加強養老服務市場“寬進嚴管”，營造安全、便利、誠信的養老服務市場環境。在落實養老服務扶持政策方面，發布《廣東省養老服務投資扶持政策措施清單》，明確用地扶持、稅費優惠、醫養結合等共25項扶持政策；加大稅費減免和補貼落實力度，2020 年度全省（不含深圳）共為588 戶養老服務企業免征增值稅5754.26 萬元；強化用地保障，出臺《廣東省加快推進養老服務發展若干措施》，將用于養老服務的閑置公有物業的租賃期限由原來的5 年延長至15 年以上，大大提高社會力量參與基本養老服務的積極性；把養老服務設施建設用地納入土地利用總體規劃和年度計劃，鼓勵盤活現有存量土地資源，支持利用閑置土地發展養老服務，2017 年以來，全省供應養老服務設施用地45 宗，土地面積1270 余畝，其中，以劃撥方式供應的養老用地33 宗、面積890 余畝，以出讓方式供應的養老用地出讓均價每平方米2197 元，低于同期全省土地出讓均價每平方米5318 元，有效降低了養老用地成本、緩解了養老用地壓力；出臺文件進一步明確養老服務機構用水、用電、用氣執行居民價格問題；各地進一步落實民辦養老機構新增床位補貼，按照收住老人護理程度不同予以養老機構運營補貼。在推動“養老+ 行業”多元融合方面，2019 年以來，廣東先后與遼寧、吉林、黑龍江、江西、廣西、湖南、重慶、四川、貴州、山西等10 省市區簽訂“旅居養老”合作框架協議，跨省合作搭建普惠型“養老+ 旅居+N”多元融合服務平臺，并公布認定11 家廣東省“旅居養老”示范基地；支持推動全省4 個基地、21 個街道（鄉鎮）、13 家企業入選國家智慧健康養老應用試點示范，3 個縣、2 家企業入選國家森林康養基地，形成一批行業標桿和服務品牌，東莞成功入選第二批康復輔助器具產業國家綜合創新試點并舉辦了2021 首屆大灣區（廣東）康復輔助器具產業發展論壇；在與港澳地區合作共創“灣區模式”方面，建立粵港澳大灣區城市民政及社會福利政府部門聯席會議制度，啟動促進粵港澳大灣區城市民政事業協同發展行動，有7 家港澳服務主體在粵興辦養老機構，舉辦8 期粵港合作培訓班，累計培訓養老服務人員近400 人次。
截至2021 年9 月，全省共有民辦養老機構606 家，占全省養老機構總數的31.2%；民辦養老機構床位12.6 萬張，占全省養老機構床位的50.3%。目前全省既有大型國企、大型民辦養老機構，也有中小型民辦養老機構。大型國企參與養老的主要有保利、遠洋、華潤、國投、廣弘、越秀地產、招商蛇口等，大型民企參與養老的主要有萬科、碧桂園、泰康保險、美好家園、九如城等。
深入貫徹落實國家戰略部署
積極有效應對人口老齡化問題
“十三五”時期，廣東堅持以人民為中心的發展思想，將發展養老服務業作為保障和改善民生的重要舉措，著力建體系、補短板、擴供給、增活力、強質量，基本建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的多層次養老服務體系。養老服務業成為改善民生、擴大內需、增加就業、促進社會和諧穩定的重要力量，有力服務了積極應對人口老齡化、健康中國、鄉村振興、粵港澳大灣區等國家戰略和省委“1+1+9”工作部署，為全省建設幸福廣東作出了積極貢獻。
政策法規體系基本形成。出臺包括《廣東省養老服務條例》《廣東省老年人權益保障條例（2017 年修訂）》省人大“雙立法”、《廣東省民辦社會福利機構管理規定》《廣東省加快推進養老服務發展若干措施》等省政府規章和規范性文件、《養老機構服務規范》《社區居家養老服務規范》等省地方標準在內的一系列養老服務政策法規文件，相互銜接、系統支撐了養老服務體系建設的各個方面。各地立足地方實際，出臺配套政策，加大政策創制，全省基本形成系統全面的養老服務政策法規體系。
福利保障水平不斷提高。“十三五”期間，完善普惠型高齡老人津（補）貼制度，惠及老年人達1393 萬人次，是全國覆蓋面最廣、受益老年人數最多的省份；建立經濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度，惠及老年人超過74 萬人次；建立特困人員照料護理制度，惠及老年人達57 萬人次。建立農村留守老年人關愛服務制度，惠及超過3 萬名農村留守老年人。實施老年人意外傷害綜合保險“銀齡安康行動”，覆蓋超過1383 萬老年人。
服務供給能力顯著增強。截至“十三五”末，全省共有城鄉社區養老服務設施逾2 萬個，老年人助餐配餐服務點1200 多個。養老床位46.83 萬張，每千名老年人擁有床位34 張。注冊登記養老機構1887 家，被評定為星級養老機構的有230 家，其中三星級（含）以上157 家，占比68.3%；醫養結合機構310 家。
服務質量水平全面提升。2017 年至2020年連續四年開展養老院服務質量建設專項行動，全省養老機構重大安全風險隱患基本清零。成立養老服務標準化技術委員會，編發8 項養老服務行業省級地方標準。借力“南粵家政”工程，實施養老護理員“雙千計劃”和養老管理人員“技能德能雙訓”公益培訓計劃，累計培訓養老服務人員逾9.5 萬人次。開展養老機構星級評定、養老服務機構綜合評估與督導等工作，有力促進全省養老機構服務質量水平整體提升。推行養老機構責任保險統保示范項目，全省養老機構投保總數1503 家，保障金額達375.75 億元。
行業發展活力持續激發。全省2 個地市列為全國養老服務業綜合改革試點地區，5 個地市列入全國居家和社區養老服務改革試點地區，4 個地市列為國家級醫養結合試點單位，4 項公辦養老機構改革經驗獲選全國優秀案例、是優秀案例最多的省份之一。鼓勵將政府投資建設的居家養老服務設施委托第三方專業機構運營，積極培育居家社區養老服務市場，支持引入和培育專業化、連鎖化、品牌化的社區居家養老服務企業和機構。同時，廣東建立健全政府購買養老服務制度，將政府購買養老服務所需資金納入養老服務體系建設資金統籌安排。
人口老齡化程度日益加深
養老產業面臨較大挑戰
根據第七次全國人口普查結果，廣東全省60 歲及以上常住老年人口1556.51 萬人，占比12.35%。預計到2025 年底，廣東戶籍人口老齡化占比將突破17%，到2030 年將突破20%，正式進入中度老齡化社會。廣東老年人口呈快速增長趨勢，老齡化程度不斷加深的同時也形成了龐大的老年消費市場，老年人多樣化需求日益增長。黨和政府對此高度重視并立足全局統籌部署養老服務工作。由于廣東養老服務發展尚處于歷史性起步階段，養老服務有效供給與老齡化速度和多元化需求之間不協調、不匹配、不平衡的問題仍然存在，養老產業面臨的問題和挑戰不可忽視。
首先，養老產業發展不均衡，城鄉差距大。全省民辦養老機構地域分布不均衡，主要集中在珠三角地區，共403 家，占全省民辦養老機構數的67%，其中廣州市202 家，占全省民辦養老機構數的33%，居全省第一；粵東西北地區民辦養老機構203 家，占全省民辦養老機構數的33%，其中，梅州市有57 家，占粵東西北民辦養老機構數的28%。個別地市目前還沒有民辦養老機構。大型國企、民企投資的養老機構主要落地廣州、深圳等大中型城市。農村地區養老服務發展能力相對薄弱，粵東粵西粵北地區發展水平相對滯后，一定程度上制約了養老產業的健康發展。
其次，養老服務供需矛盾突出。一些收費較高的民辦養老機構或位置偏遠的欠發達地區養老機構床位空置率較高，但位置優越、價格實惠、服務優質的公辦養老機構“一床難求”。
再次，普惠優質的養老服務供給不足。一方面，康復護理、失能失智老人護理等都需要養老照護、醫療保健、信息服務技術的支持，目前專業技術研發有待加強；此外，養老護理員社會地位低、勞動強度大、收入低、專業化水平不高、人員流動性大，缺乏合理的職業體系規劃，導致目前醫養康養結合服務水平不高，長期照護服務隊伍缺口較大。
搶抓養老產業重大發展機遇
深化供給側結構性改革
“十四五”時期，是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年，也是全省積極應對人口老齡化、實現更高水平幸福廣東的重要發展機遇期，更是做好充分準備應對即將到來的中度老齡化社會的關鍵窗口期。廣東將貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰略，堅持“以事業育產業，以產業促事業”的發展理念，不斷深化養老服務供給側結構性改革，健全基本養老服務體系，發展普惠型養老服務和互助性養老，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，不斷完善政策、設施、標準、資金、科技、應急保障等養老服務體系建設基礎要素，夯實養老事業與產業協同發展基礎。
發揮政策引導作用。優化養老服務營商環境，加大改革創新支持力度，探索建立養老服務發展對口幫扶機制，加強珠三角地區與粵東粵西粵北地區養老服務資源共享共建，促進基本養老服務優質均衡發展。在做好兜底保障、逐步實現人人享有基本養老服務的同時，珠三角地區推動養老服務業向精細化和高品質升級；粵東西北地區推動養老服務業向普惠性和多元化提升。
夯實基礎設施建設。加強養老服務設施規劃建設，保障養老服務設施用地有效供給，整合盤活利用存量閑置資源。在城鎮老舊小區改造中統籌推進社區適老化設施改造，通過產業引導、業主眾籌等方式，對住宅及家具設施等進行居家適老化改造，支持社區養老設施配備康復輔助器具并提供專業指導。
加強標準規范建設。逐步健全完善涵蓋養老服務基礎通用標準，機構、居家、社區養老服務標準、管理標準和支撐保障標準，以及老年人產品用品標準，與國家、行業和企業標準相銜接，覆蓋全面、重點突出、結構合理的養老服務標準體系。
強化資金要素保障。優化財政支出結構和資金分配方式，加大對基本養老服務的優先保障；同時，鼓勵國有資本、社會資本等通過多種方式參與養老服務業發展，探索設立養老產業引導基金。建立完善有利于養老服務業加快發展的金融組織、產品、服務和政策體系，支持各類金融組織加快養老領域業務發展規劃和市場布局，鼓勵有條件的金融機構開展養老領域金融業務、投資養老產業，聚焦長期護理服務商、綜合康養服務商等，創新養老金融產品和服務方式。
提升科技助老水平。加快推進互聯網、大數據、人工智能、5G 等信息技術和智能硬件在老年用品領域的深度廣泛應用；充分發揮珠江西岸先進裝備制造產業帶和珠江東岸高端電子信息制造產業帶發展優勢，推進“政產學研用”模式創新，推動智能養老設備以及老年人適用的相關用品和技術的研發、創新及應用。
提升智慧化服務水平。大力推廣和使用居家養老信息化服務平臺，依托省市一體化政務大數據中心建立健全覆蓋本轄區內居家老年人的信息庫，實現養老服務需求和供給精準對接。支持社會力量運用信息化、智能化手段創新養老服務模式，為居家老年人提供緊急呼叫、無線定位、安全監測、線上學習、家政預約、物品代購、費用代繳、服務轉介等“菜單式”便捷服務。
大力推動協同共建
進一步深化社會資源統籌整合
“十四五”時期，廣東將牢牢把握人口老齡化快速發展的歷史時期，發揮有為政府、有效市場、和諧社會的優勢，在原居家養老服務充分發展的基礎上，逐步拓展旅居養老、灣區養老等多元化、多樣化新業態，構建廣東特色養老服務體系，不斷滿足廣大老年人多樣化、多層次養老服務需求。
促進養老服務產業升級。充分發揮中國國際老齡產業博覽會等平臺作用和廣東先進制造業“三帶兩區”集群發展優勢，充實全省養老服務和老年用品市場需求，打造一批具有競爭力和影響力的智慧健康養老示范企業、基地，培育一批品牌化、規模化、有影響力的新型養老服務產業集團。
推動養老服務業態融合發展。大力推動“養老+ 行業”多元融合，促進養老與文化、教育、體育、家政、醫療、商業、金融、保險、旅游等行業全面融合發展，探索發展旅居養老、文化養老、健康養老、養生養老等新興業態。探索多種聯動組團模式，推進全省養老服務業向服務專業化、運營連鎖化、發展集團化、產業規模化方向發展，打造一批在養老服務領域具有競爭力和影響力的行業品牌。
打造省際養老服務“旅居模式”。積極開展與省外養老服務交流與合作，持續探索多方互動的省際養老服務“旅居模式”，通過“養老+ 旅居+N”，鏈接全國養老服務先進經驗、優質資金、服務模式、運營機構和康養人才，鏈接養老、醫療、旅游、文化、保險等多元產業和多方資源，促進資源共享、優勢互補、市場共建、產業共興。
探索跨境養老服務“灣區模式”。將“大灣區養老”融入粵港澳協同發展空間，深化粵港澳三地在養老服務產業、人才、資金、項目、標準化等方面的交流與合作，聯動推進粵港澳大灣區養老事業與產業協同發展。推動構建粵港澳大灣區養老服務標準聯盟，加強粵港澳三地養老服務人才交流互訪和合作培訓，促進粵港澳大灣區養老服務人才自由流動。積極探索異地養老服務，拓展面向港澳同胞的跨境養老服務。
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文稿來源：廣東省民政廳養老服務處、新聞宣傳工作站，《廣東經濟》雜志
編輯：葉金鑫
審校：譚釗明
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