關于印發《清遠市政府與社會資本合作模式實施方案（試行）》的通知

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各縣（市、區）人民政府，市政府各部門、各直屬機構：

《清遠市政府與社會資本合作模式實施方案（試行）》已經市委、市人民政府批準，現予印發，請遵照組織實施。實施過程中遇到的問題，請徑向市財政局、市發展和改革局反映。

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???? 清遠市財政局??? 清遠市發改局

??? 2016年8月1日

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清遠市政府與社會資本合作模式實施方案

（試行）

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第一章 總則

第一條 為科學規范地開展運用政府與社會資本合作模式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP模式，下同），根據《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《國家發改委關于開展政府與社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）等規定，結合我市實際，制定本實施方案。

第二條 本實施方案適用于規范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執行和移交等活動。

第三條 PPP模式適用范圍為能源、交通運輸、水利、環保、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文體、市政工程等政府負有提供責任且適宜市場化運作的公共服務項目。鼓勵新建項目逐步增加使用PPP模式的比例，已定性為政府債務中的存量項目，經評估符合條件的，可以采用PPP模式引入社會資本，減輕公共財政債務壓力，盤活存量資產。

第四條 基本原則。本實施方案遵循以下三大原則：

（一）合法合規。PPP模式必須符合國家、省一系列關于科學開展PPP模式的文件要求。

（二）控制風險。PPP項目生命周期內風險共擔，項目合作期原則上不低于10年，不高于30年。對非經營性項目投資運營回報年利率不高于8%；經營性項目、準經營性項目運營回報年利率報政府審定。投資回報的計算基礎為社會資本方的實際投入金額，不計算復利。本級所有PPP項目每年需要從本級預算中安排的財政支出不得超出當年地方一般公共預算支出的10%，并在編制年初預算時，將項目支出責任納入預算統籌安排，市中心區域范圍內支出責任統一核算。不得通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

（三）競爭擇優。按照國家《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法》等有關規定，廣泛邀約、實行資格預審，依法選取社會資本方，綜合比較社會資本方的專業資質、技術能力、經營業績、管理經驗、融資能力和財務實力等因素，擇優確定PPP項目社會資本合作方。

第五條 運作模式。PPP項目運作模式主要包括以下三類：

（一）經營性項目。對于具有明確的收費基礎，且使用者付費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可采用BOT（建設—運營—移交）、TOT（移交—運營—移交）、ROT（改擴建—運營—移交）、BOOT（建設—擁有—運營—移交）、BOO（建設—擁有—運營）等模式推進，但不包括BT（建設—移交）類型。政府通過競爭性方式引入社會資本，由社會資本獨資或合資成立項目公司（SPV），并獲得政府授予的特許經營權。特許經營期內，項目公司自行負責項目投融資、建設、運營維護，自負盈虧。

（二）準經營性項目。對于使用者付費不足以覆蓋投資成本及合理收益的項目，可采用與經營性項目類似的運作方式，在使用者付費的基礎上，政府為項目公司提供部分投資補助或運營補貼，以保障項目財務可行性。

（三）非經營性項目。對于缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府付費收回投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用BLT（建設—租賃—移交）、O&M（委托運營）等模式推進。在合同明確項目產出說明和績效要求的前提下，由引入的社會資本獨資或合資成立項目公司，負責項目的投資建設和運營維護，政府將依據項目的可用性、使用量和績效向項目公司付費，并在項目協議中約定具體購買方式和價格水平。

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第二章 項目識別

第六條 項目發起。行業主管部門或政府代建部門作為PPP項目的發起人，從年初政府已確定的年度基建項目中遴選潛在項目。遴選潛在項目后，應進行前期論證工作，并征求市發改部門意見。總投資估算應包含征地拆遷費用，并明確征地拆遷費用是否由社會合作方共同承擔。

項目發起人報政府同意后確定項目實施機構，并由項目實施機構做好初步實施方案。初步實施方案應包含以下內容：1.政府同意建設該項工程的文件依據，2.項目運作模式，3.總投資估算，4.建設規模，5.建設周期，6.運營周期，7.合作模式（社會資本方出資比例），8.產出標準和績效指標，9.項目回報方式和回報率，10.付款周期和金額。

社會資本也可以初步實施方案的方式，向行業主管部門、政府代建部門或財政部門推薦潛在PPP項目。

第七條 項目審查。項目實施機構按照“一事一議”方式報送初步實施方案到市財政部門。除初步實施方案外，新建、改建項目還應提交可行性研究報告和項目產出說明；存量項目還應提交存量公共資產的歷史資料和項目產出說明。

市財政部門做好項目儲備工作，并會同發改、行業主管部門等有關部門對項目進行初審。

市財政部門負責對項目的物有所值和財政可承受能力進行初步測算，并根據測算結果確定項目運作方式、采購方式及差異化補貼方案，會同相關管理部門審查確定政府性資產投入額度及政府承諾和保障等事項。

市發改部門負責審查新建、改擴建項目的基本情況以及差異化定價方案。

市國資管理部門負責為所監管的在建、已建成需植入PPP模式項目投入的政府性資產提供作價參考依據，并審查項目公司股權、項目投融資結構等事項。

其他職能部門按照各自職責分工負責審查評估初步實施方案的相關事項。

相關部門審查評估認為初步實施方案可行的，應根據各自職責分工對初步實施方案出具書面審查意見；認為初步實施方案不符合本意見規定的，財政部門應及時將審查評估結果書面通知提出計劃書的項目發起人。

初審通過后，由項目實施機構將初步實施方案報市政府審定。經市政府審定的初步實施方案，由市發改部門編制匯總年度已實施和擬實施的PPP項目計劃；由市財政部門會同項目發起人組織有關機構，做好物有所值評價和財政承受能力論證，市財政部門應對年度PPP項目支出責任總量進行論證，確保總體平衡和規模控制，原則上每年PPP項目政府付費或政府補貼等財政支出責任占地方一般公共預算支出比例不得超過10%。

未通過論證的項目計劃，可調整計劃內容重新提交評估論證，或不再采用PPP模式。

第八條 項目入庫。經市政府審定同意采用PPP模式建設的項目，由市財政部門負責向省財政部門申請納入PPP項目庫。對未納入PPP項目庫的項目，財政部門不予安排財政支出預算。

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第三章 項目準備

第九條 項目編制。經市政府審定采用PPP模式建設并納入省PPP項目庫的項目，由項目實施機構組建管理采購架構，可通過媒體發布邀約公告，邀請社會資本方實地考察項目，組織社會資本方做方案演示。

項目實施機構負責組織編制項目實施方案。實施方案應包括以下內容：1.項目概況，2.項目投資估算，3.經濟技術指標，4.投資人資質和條件，5.技術或服務要求及標準，6.期限和范圍，7.項目公司股權情況，8.風險分配情況，9.招標或要約條件，10.投資人收益率和價格測算，11.項目運作模式，12.績效目標及考核辦法，13.合同體系，14.采購方式選擇，15.回報來源和支付方式，16.監管方式和條件，17.政府配套設施和服務承諾，18.對合作項目政府在建設運營期的管理權限，19.雙方的法律關系和地位等重點內容。項目應實行項目績效管理，在項目編制時應制定明確的項目績效目標和考核辦法，并把績效目標作為社會資本方獲取合理經營收益和政府付費的依據。

財政部門會同發改、法制及行業主管部門應對項目實施方案進行聯合審核。審核時，財政部門重點對實施方案的物有所值和財政承受能力進行驗證，法制部門重點就實施方案中涉及行政機關的項目合同、股東合同等進行合法性審查，發改、行業主管部門根據各部門職責就實施方案的內容進行審核。如行業主管部門與項目實施機構相同，則該部門參加會議但不參加審核。審核未通過的，可在實施方案調整后重新審核。

實施方案審核通過后，由項目實施機構將項目實施方案報市政府，經市政府常務會議或市長辦公會議審議通過后由項目實施機構組織實施。

第十條 項目采購。項目采購突出擇優選擇社會資本方，并對專業資質、技術能力、經營業績、管理經驗、融資能力和財務實力等因素應有明確的量化指標。

項目實施機構負責采購信息的發布。為保證程序公開、過程透明，項目采購應通過省財政廳指定媒體和當地主要媒體發布項目信息、項目采購信息、項目需求信息、項目采購結果信息、項目合同文本等應公開內容，涉及國家機密、商業秘密的內容除外。項目采購信息須包含“采購完成后項目合同須經市政府核準同意后再由采購人與中標、成交社會資本簽署”、“合同的標的、價款、質量、履行期限等主要條款應當與招標文件和中標人的投標文件的內容一致”、“采購人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議”等提示內容。

PPP項目采購應當實行資格預審。每個項目有3家以上社會資本方通過資格預審的，項目實施機構方可開展采購程序。項目通過資格預審的社會資本方不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審；項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。

項目實施機構可委托有資質的機構編制采購文件。項目采購文件應當包括：1.采購邀請，2.競爭者須知，3.競爭者應當提供的資格、資信及業績證明文件，4.采購方式，5.政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件，6.采購程序、響應文件編制要求，7.提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、保證金交納數額和形式，8.評審辦法，9.評審標準、政府采購政策要求，10.PPP項目合同草案及其他法律文本，1 1.采購結果確認談判中項目合同可變的細節。

項目采購一般情況下不實行聯合體參與招標，確因項目需要聯合體參與招標的，報市政府同意后組織實施。且需對聯合體各參與方的資質和作用作詳細說明。

市財政局政府采購管理辦公室負責對采購文件的合法合規性審核，對采購流程進行監督。

項目實施機構、采購代理機構應當成立評審小組，負責PPP項目采購資格預審和評審工作。PPP項目采購評審結束后，項目實施機構應當成立專門的采購結果確認談判工作組，負責采購結果確認前的談判和最終的采購確認工作。

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第四章 項目實施

第十一條 成立項目公司。采購確定社會投資人后，可依法設立項目公司。項目公司由社會資本獨資或與市政府授權的市屬國有公司合資成立，工商注冊和稅收解繳關系在我市的項目公司，負責PPP項目的投融資、建設、運營和維護管理工作。項目公司資本金不得低于項目總投資的20%，其中社會資本方不低于16%，市屬國有公司不高于4%。

市屬國有公司參與投資的項目，除特殊領域和行業明確規定應由政府控股外，一般項目原則上由社會資本控股，其中社會資本出資比例不低于80%，市屬國有公司出資比例不高于20%。項目公司賬戶嚴格監管，投資人投入資金一律進入資金專戶或共同監管賬戶進行管理和撥付。

需設立PPP項目公司的，按照國家有關規定，應向工商行政管理機關履行登記手續。PPP項目公司為有限責任公司，項目公司各參與方的責任以各自認繳的出資額為限。

第十二條 項目融資。項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本合作方及項目公司應依法依規，并按照項目合同約定開展項目融資工作。財政部門和項目實施機構做好監管工作，不得為項目公司或社會資本方出具任何承諾性文件，防止企業債務向政府轉移。

第十三條 項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經同級政府批準后實施。

第十四條 項目建設。在項目辦理開工報建手續時，PPP項目實施機構應給予積極協助。建設過程中涉及工程變更的，按照我市相關規定實施。項目建成后，社會資本合作方及其項目公司應按照我市相關要求及時組織交（竣）工驗收，并由市審計部門組織對項目進行投資結（決）算審計，確定項目的實際投資總額。

第十五條 項目運營。項目結算審計完畢后，社會資本合作方及項目公司應按照項目合同約定負責項目運營、維護，并負責提供安全、優質、高效的公共服務。除法律、行政法規另有規定外，項目合同任何一方不履行約定義務或者履行義務不符合約定要求的，應當根據協議繼續履行或者承擔違約責任。

項目合同中涉及政府支付義務的，由財政部門結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算。設置超額收益分享機制的，由社會資本或項目公司根據合同約定向政府及時足額支付相應超額收益。

第十六條 項目績效考核。項目建設期內定期對項目進度和質量進行績效考核，運營期內每年至少一次對項目運營的服務質量進行績效考核。

項目建設期的績效考核由項目實施機構負責；項目運營期的績效考核由項目設施使用單位或主管部門會同財政、審計等部門共同實施考核。內容包括對PPP項目建設、運營、公共服務質量和資金使用效率等進行綜合績效評價。其中：公共服務質量為考核的重點內容。

績效考核結果報政府審定，并作為價格、收費標準、政府補貼等調整的依據。財政部門根據經政府審定的績效考核結果安排資金，給涉及財政付費的項目實施機構，按照項目合同約定向項目公司支付相應服務費。

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第五章 項目移交

第十七條 項目期滿。按照項目合同約定進行項目移交的，項目實施機構應負責組建項目移交工作組，依據項目合同約定進行項目移交，做好移交資產的評估、性能測試。項目移交后，項目實施機構應依據審計結果計算合作期內服務對價，辦妥項目管理權移交手續，但項目質量缺陷仍由項目公司承擔。

第十八條 項目終止。合作項目發生以下情況經項目各參與方平等協商可以退出：因不可抗力因素導致合同無法履行；合同一方發生嚴重違約情形導致合同無法履行；社會資本主體破產清算或發生類似情況；合同中約定需終止或政府接管的情況。發生以上情況經協商或整改，項目合同仍無法履行的項目需提前終止退出。

發生合作項目退出情況時，由項目實施機構制訂退出方案，報市政府審定，并做好臨時接管工作，保證項目設施持續運行和公眾利益不受侵害。項目違約方應承擔項目合同約定的違約責任，包括但不限于消除影響、無償收回項目已投資部分資產、支付違約金、賠償損失等。

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第六章 其他

第十九條 強化監管措施。由行業主管部門通過設定技術規范，明確行業標準和服務質量，做好對公共服務質量和價格的監管，對違法違規行為依法予以行政處罰，納入不良行為信用記錄。行業主管部門按照合同約定，履行合同義務和監管責任，不得給予項目實施方案確定范圍之外的政府補貼承諾和風險承擔承諾。市審計、發改、財政、行業主管等相關部門，依據相關法律法規以及本方案，按照工作職責及規定權限內，對PPP項目和項目公司進行檢查監督。對于重大項目，由審計部門實行全過程跟蹤監督檢查。有關部門及其工作人員不履行法定職責、干預項目和企業正常經營活動、濫用職權、玩忽職守的，由監察部門依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。由行業主管部門依法充分披露項目實施相關信息，保障公眾知情權和監督權。

鑒于PPP項目的生命周期通常較長，在合同訂立時既要充分考慮項目全生命周期內的實際需求，保證合同內容的完整性和相對穩定性，也要合理設置一些關于期限變更（展期和提前終止）、內容變更（產出標準調整、價格調整等）、主體變更（合同轉讓）的靈活調整機制，為未來可能長達20-30年的合同執行期預留調整和變更空間。

第二十條 強化專業咨詢。充分發揮第三方專業機構作用，擇優選取咨詢、會計、法律等專業機構協助相關部門或實施機構開展工作，咨詢服務內容包括編制項目實施方案、項目評估、擬定合同條款、采購社會資本合作方、合同談判等方面。咨詢服務費用可列入項目成本。由市財政部門政府采購管理辦公室建立覆蓋各行業領域的專家庫，集中批量采購符合條件的咨詢機構，為PPP項目提供咨詢服務。

相關部門在編制、審查、考核評估項目實施方案時，需委托具有相應資質的第三方機構編制、審查、考核評估的，應通過招標或其他競爭方式來確定。有重大關聯的中介機構不得承擔編制、審查評估工作。

第二十一條 強化組織領導。建立政府與社會資本合作工作領導小組，對全市PPP工作重大事項進行決策和指導。領導小組下設辦公室（設在市財政局）。

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????????????????? 第七章 附則

第二十二條 本方案由市財政局、市發改局負責解釋。

第二十三條 本實施方案自印發之日起執行，有效期兩年。

第二十四條 高新區，各縣（市、區）可參照執行。

第二十五條 法律、法規及上級文件對PPP項目有其他規定的，從其規定。

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