清遠市城市管理和綜合執法局關于印發第二批以案釋法案例的通知
各縣（市、區）城市管理和綜合執法部門、局機關各科室、直屬各事業單位：
為進一步落實“誰執法誰普法”責任制，提升行政執法人員執法能力，現將違反城市環境衛生、城市園林綠化領域的4個典型案例予以匯編，作為第二批以案釋法案例印發，請各地執法部門認真組織學習并轉發各街鎮，參考借鑒其他城市的先進做法，提升執法水平，同時要將釋法案例作為普法宣傳材料，向廣大市民進行宣傳，提高市民法治意識。
附件：清遠市城市管理和綜合執法局以案釋法案例匯編（第二批）
清遠市城市管理和綜合執法局
2021年8月4日
公開方式：主動公開
清遠市城市管理和綜合執法局以案釋法案例匯編（第二批）
第一節 查處城市環境衛生違法案件典型案例
【案例一】
一、案例名稱
程某擅自設立棄置場受納建筑垃圾案
二、基本案情與査辦經過
2017年3月31日，市城市管理行政執法局開發區分局執法人員在巡查至鴻大路時發現有大量建筑垃圾堆放，經初步調，程某涉嫌擅自設立棄置場受納建筑垃圾的違法行為，遂立案調査。經調査，程某承認自已接受相關拆遷工地送來的建筑垃圾約2500噸，未取得市容環境衛生主管部門同意批準。執法人員現場即向當事人程某下發《責令改正通知書》，責令其立即糾正違法行為，清除已經受納的建筑垃圾。
《城市建筑垃圾管理規定》第九條：“任何單位和個人不得將建筑垃圾混入生活垃圾，不得將危險廢物混入建筑垃圾，不得擅自設立棄置場受納建筑垃圾。”第二十條規定：“任何單位和個人有下列情形之一的，由城市人民政府市容環境衛生主管部門責令限期改正，給予警告，處以罰款：......（三）擅自設立棄置場受納建筑垃圾的；......有前款第三項行為的，處3000元以下罰款。”
2017年7月10日，執法人員向程某告知陳述申辯權利，程某放棄陳述申。執法分局決定對其罰款3000元，執法人員于2017年12月4日，以直接送達方式，將行政處罰決定書送達當事人。當事人于12月10日繳納罰款。
三、案件分析
1.是否選擇告知聽證程序。《中華人民共和國行政處罰法》規定，行政機關做出行政處罰決定前，當事人有權進行陳述和申辯;較大數額罰款的行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。《江蘇省行政處罰聽證程序規則》規定，較大數額罰款，是指對非經營活動中公民違法行為處以500元以上、法人或者其他組織的違法行為處以1000元以上、對經營活動中的違法行為處以2萬元以上的罰款。在本案中，當事人雖然是自然人，但屬于經營活動中的違法行為，罰款金額不會是2萬元以上，故不適用聽證程序范圍。所以本案在《行政處罰事先告知書》只告知當事人陳述、申辯權利。
辦案效能問題。本案執法機關巡發現當事人違法行為的時間是2017年3月31，處罰告知時間是2017年7月10日，下達處罰決定書的時間為2017年12月4日，且未對緩慢進程作說明。行政處罰程序上違反了期限的規定。雖然行政處罰法未對處罰時限做出明確規定，但最高人民法院對行政訴訟法的司法解釋以及省政府對行政程序時效性規定一般為2個月，特殊情況經批準可以延長30日。所以，行政執法人員盡可能注意處罰的時限，避免處罰程序上違法的風險。
四、辦案小結
辦理此類案件，要有系統思維和源頭治理的意識。在查明程某擅自設置建筑垃圾消納場所進行査處時，還要延伸查明垃圾源頭從哪里來，由誰運輸。首先，垃圾產生單位必須要取得建筑垃圾處置許可證，要交由有運輸資質的運輸公司運輸，否則垃圾產生單位即建設單位或施工單位同樣違法，應當查處；其次，垃圾運輸單位沒有垃圾運輸資質或未按照指定的消納場所傾倒，隨意傾倒，也構成違法，應當對運輸單位(或個人)進行處，只有這樣，從垃圾的產生、運輸、處置各環節加強監管，才能真正管好管住。
【案例二】
一、案例名稱
污水污染環境案
二、基本案情與查辦經過
1. 辦案經過。2015年12月13日，寶應縣城市管理行政執法局執法人員在巡查至縣邗溝南路時發現：某靚車美容店門前有工作人員在店外占道清洗車輛的行為，并造成人行道路面有污水污染路面現象。隨后，該局執法人員依法對該店進行現場勘察，核實某靚車美容店經營信息，違法行為發生地點，丈量污染面積，同時進行現場拍照取證。執法人員向該店店主楊×下發了《責令限期改正通知書》要求當事人立即停止違法行為。12月14日10時許，某靚車美容店業主楊x到該縣城管執法大隊市容二中隊接受調查詢問，經談話筆錄確認：某靚車美容店為近期新開業門市，該店系個體經營戶，為楊×所有。執法人員向楊×告知其享有陳述申辯權利，楊×表示放棄陳述申辯。
至此，本案取證全部完成，違法主體，違法行為情節及危害結果均有證據支撐，且形成完整證據鏈。按照《江蘇省城市市容和環境衛生管理條例》和自由裁量的相關規定，經法制機構審核后，該局依法對其作出如下處罰決定：罰款人民幣壹佰元整。
2.法律依據。
（1)《江蘇省城市市容和環境衛生管理條例》第五十一條第（三）項規定：“違反本條例規定，有下列行為之一的，由市容環衛管理部門責令糾正違法行為，采取補救措施，可以按照以下規定予以處罰：（三）車輛清洗、維修、飲食等單位或者個人污染環境的，處以五十元以上二百元以下罰款。”
（2)《寶應縣城市管理行政執法局行政處罰自由裁量參照標準（修訂）》：“對發生在城區主要街道和重點地區的上述違法行為，限期整改并按100-200元幅度進行處罰。”
3.送達及執行。寶應縣城市管理行政執法局于2016年1月23日依法采取直接送達方式向當事人送達《行政處罰決定書》，當事人予以簽收，并按時繳納了罰款。經執法人員后期跟蹤回訪，發現及時整改了違法行為，且后續未再進行上述違法行為。
三、案件分析
1. 證據收集。現場執法人員對店外占道清洗車輛的行為，進行了現場拍照取證和現場勘查，固定違法事實證據。調查詢問期間，經查閱業主身份證、工商營業執照，確定了當事人的身份信息，當事人依法向縣城管執法局提供了個人身份證復印件和工商營業執照復印件。執法人員對當事人進行現場指導的行政指導書等文書。
2. 開展行政指導。由于某靚車美容店系新開業門市，對城市市容相關法律法規缺乏了解，辦案中隊綜合案情考慮，決定對其展開行政指導工作。12月16日，市容二中隊指派兩名執法人員專程上門對楊×所經營的某靚車美容店進行行政指導，向其詳細解釋說明經營洗車店應遵循的法律法規，尤其是《揚州市城市市容和環境衛生責任區管理辦法》等重點法規，并按照《寶應縣城市管理局行政指導工作管理辦法》向其出具《執法提示單》，指導楊×依法依規經營，杜絕類似違法行為再次發生，當事人表示配合并接受指導，愿意守法依規經營。
四、辦案小結
本案例中，執法人員通過對當事人開展行政指導和行政處罰相結合的方式，有效遏制了當事人的違法行為。經過后期跟蹤調查，當事人嚴格守法規范經營，為周邊其他商戶做了很好的表率作用。本案例充分說明執法理念決定執法方式的選擇，執法人員要堅持以“721”工作法為指導，樹立正確的城管執法理念，靈活采用行政指導、行政調解等多種的柔性管理方式，從而取得廣大人民群眾的理解與支持。
第二節 查處城市園林綠化違法案件典型案例
【案例三】
一、案例名稱
江蘇××置業有限公司擅自砍伐城市樹木案
二、基本案情與查辦經過
2011年1月29日有群眾舉報，在××市宗澤路69號門前綠地及人行道上有大片樹木被人砍伐。××市城市管理行政執法局接到舉報后，立即指派執法人員到現場，經初步核查，被砍伐的矮棵樹木逾千株，初步核查上述行為系江蘇××置業有限公司所為，屬于涉嫌擅自砍伐城市樹木的行為，即予以立案調查。
經深入調查取證，最終查明：江蘇××置業有限公司（房地產開發商）于2011年1月27日至29日間，以提高小區樓盤品質，優化小區綠化為由，在未辦理相關行政許可手續的情況下，組織施工人員對宗澤路69號門前綠地及人行道上的城市樹木實施砍伐。城管執法局先后取得相關證據13份，其中主要有：江蘇××置業有限公司營業證復印件、授權委托書、公司法人身份證復印件、被委托人身份證復印件，拍攝的現場照片（17張），江蘇××置業有限公司、江蘇××園林建設工程有限公司楊××(系該市宗澤路69號城市綠化管護企業負責人）《調查詢問筆錄》，××市××區園林綠化管理所所長張××《調查詢問筆錄》、證人凌××（系××市宗澤路69號附近居民）《詢問筆錄》、××置業有限公司所聘人員胡××的《調查筆錄》、當事人支付施工人員費用的支付票證（支票）、××市園林管理局（城市綠化行政主管部門）認定函以及賠償計算數額的復函等。
被砍伐的樹木經過市園林局工作人員現場鑒定總數達1465株，其中高度為1. 8米以上的法青共1173株，地徑為7-8厘米的紫葉李146株，蓬徑為1. 2厘米的紅花繼木球146株，確認為未經行政許可擅自砍伐城市樹木的違法事實行為。
根據國務院《城市綠化條例》第二十七條第（二）項“擅自修剪或者砍伐城市樹木的，由城市人民政府城市綠化行政主管部門或者其授權的單位責令停止侵害，可以并處罰款；造成損失的，應當負賠償責任”的規定和《江蘇省城市綠化管理條例》第二十三條第（二）項“擅自修剪或者砍伐城市樹木的，由城市人民政府設（園林）行政主管部門責令停止侵害，可以并處損失費一倍以上五倍以下的罰款”的規定，市城市管理行政執法局依法于2011年3月2日向江蘇××置業有限公司送達《行政處罰事先（聽證）告知書》后，該當事人在規定期限內提出聽證要求，××市城市管理行政執法局于2011年3月17日舉行了該案行政處罰聽證會。該當事人聽證提出：一是砍伐綠地上的樹木的行為人既不是本公司的員工，也非本公司建設工地施工單位的人員，應當追究行為人的法律責任。我公司從未實施擅自砍伐行為，不能認定江蘇××置業有限公司是違法行為實施主體；二是該綠地在公司用地范圍內，已不屬于城市綠地；當事人對屬于該公司用地范圍內綠地上的樹木組織清理，不應當是違法行為；三是對該處樹木的移植，事先已獲××區政府相關部門批準，應當不屬于違法行為，應當減免處罰。并且提供了××區政府相關局“同意移植”的書面審批意見，該審批意見落款日期為2011年1月31日。
××市城市管理行政執法局經局機關負責人集體討論認為：
砍伐樹木的行為是公司所聘人員胡某招的民工所為，但民工的工資由公司支付，應當認定為公司行為；砍伐樹木前未取得市園林部門批準，在砍伐結束后，雖有區政府x部門同意移植的書面意見，但區政府××部門超越職權行為，已經被市園林局撤銷，對該公司的行為仍應認定擅自砍伐樹木的行為，應當予以處罰。對公司所提在用地紅線范圍內，不屬于綠地范圍的主張于法不符，不予采納，遂于2011年4月21日依法作出予以損失費一倍的罰款計叁拾陸萬伍仟零伍拾伍元整（￥365, 055. 00元）的行政處罰。行政處罰決定書送達后，當事人對該行政處罰決定不服，申請行政復議。經××市人民政府行政復議，決定予以維持。2011年6月8日，當事人繳納罰款，本案結案。
三、案件分析
1. 違法行為主體的認定。究竟誰是違法行為實施主體？此案調查伊始，執法人員就發現綠地和人行道上的樹木是通過胡某雇聘的若干臨時用工實施砍伐的，而江蘇××置業有限公司工作人員以及公司建設工地施工單位人員均不在砍伐現場。因此，該當事人就提出“砍伐綠地上的樹木的行為人既不是本公司的員工，也非本公司建設工地施工單位的人員，應當追究行為人的法律責任。我公司從未實施擅自砍伐行為，不能認定江蘇××置業有限公司是違法行為實施主體”。究竟由誰來承擔違法行為的法律責任？執法人員先后設法取得了能夠證明胡某系江蘇××置業有限公司所聘的外圍工程項目經理，授權該項目經理處理綠地和人行道上的樹木事宜的“聘書”；胡某以該公司的名義與雇聘的若干臨時用工簽訂的施工協議書以及江蘇××置業有限公司出具給施工方清理綠地和人行道上的樹木的費用支票復印件，堆放在當事人施工工地圍墻內的被砍伐綠地上的樹木照片等證據，以上述證據佐證，從而鎖定江蘇××置業有限公司為違法行為實施主體。
2. 當事人行為性質的認定。是合法合規的清理，還是擅自砍伐城市樹木？這是如何對當事人的行為進行定性的關鍵問題。在調查過程中，當事人又提出“該綠地在公司用地范圍內，已不屬于城市綠地；當事人對屬于該公司用地范圍內綠地上的樹木組織清理，不應當是違法行為”；“對該處樹木的移植，事先已獲××區政府××部門批準，應當不屬于違法行為，應當減免處罰”。并且提供了××區政府××局“同意移植”的書面審批意見，但審批意見署名落款日期為2011年1月31日。經調查和聽證會質證，確認該綠地和人行道是在公司用地范圍內。根據《江蘇省城市綠化管理條例》第二十條第一款“城市中的樹木，不論其所有權歸屬，任何單位和個人不得擅自砍伐、移植。確需砍伐、移植的，必須經城市人民政府建設（園林）行政主管部門批準，并按照規定補植樹木或者采取其他補救措施”的規定，當事人應當申請城市綠化行政主管部門批準后方可實施。但在調查中，執法人員發現，當事人事前未向xx市園林局提出申請許可，雖事后且案件調查中取得××區政府××局“同意移植”的書面審批意見，但該審批意見屬于越權審批（經××市園林管理局發文予以撤
銷）。因此，當事人實施對綠地和人行道上的樹木的砍伐，應當認定是違法行為，給予以行政處罰。
××市城市管理行政執法局綜合各個方面的因素，對當事人從輕處罰。
四、辦案小結
本案當事人擅自砍伐樹木數量較多、受損樹木價款較大，對此類案件，承辦單位要查明違法行為的前因后果，區別違法行為的情節。對涉及一定數額的違法行為，可能涉嫌毀壞公私財物罪，要按行政處罰與刑事處罰相銜接的機制要求，將涉嫌犯罪的案件線索移送公安機關處理為宜，避免以罰代刑。
【案例四】
一、案例名稱
××物業管理有限公司擅自移植樹木案
二、基本案情與查辦經過
1. 基本案情：2014年5月8日，南京市秦淮區城市管理行政執法局接舉報“××路××號××××門前有人移植樹木”，迅速指派執法人員到達案發現場，截止執法人員趕到現場已移植香樟14棵。經現場勘察和初步核查：移植樹木系××物業管理有限公司南京公司所為，且已于2014年5月7日將門前的14棵香樟移植到某地農場，并在移植完畢后，與××園林建設有限公司對樹木管養問題達成協議，并簽署《管養承諾》。當事人移植樹木行為僅征得某業主委員會的同意，并沒有辦理任何許可手續，違反了《南京市城市綠化條例》第三十二條第一款的規定，涉嫌擅自移植樹木。南京市秦淮區城市管理行政執法局執法人員當即向該××物業管理有限公司南京公司送達《限期整改通知書》，責令其按要求整改，并于當日立案。
調查終結后，根據法律和事實依據，南京市秦淮區城市管理行政執法局于2014年5月23日對××物業管理有限公司南京分公司作出罰款人民幣貳萬捌仟圓整（2000元／棵）的行政處罰決定。2014年5月30日當事人繳納了罰款，本案順利結案。
2. 查辦經過：2014年5月8日南京市秦淮區城市管理行政執法局在對本案立案后，經現場勘察和多方調查取證，先后取得《現場勘察筆錄》、對當事人的《調查詢問筆錄》、當事人的《組織機構代碼證》復印件、當事人的委托書、受委托人身份證復印件，當事人與南京市某業主委員會共同出具的《情況說明》、管養單位江蘇xx園林建設有限公司出具的《管養承諾》復印件、管養單位江蘇××園林建設有限公司《企業法人營業執照》以及現場拍攝的照片（17張）等10多份證據。
上述證據表明，在××物業管理有限公司南京公司管理范圍內的門面房業主們多次反映門前樹木過高過密，影響其生意，希望物管公司采取相關措施的要求。據此，××物業管理有限公司南京公司準備將門前香樟移植，改原有高植為低植。僅征得業主委員會同意后（但并未向城市綠化行政主管部門申請辦理行政許可），就于2014年5月7日開始實施移植，首先將門前14棵香樟移植到某地農場（移植完畢后，與××園林建設有限公司對樹木管養問題達成協議，并簽署《管養承諾》）。南京市秦淮區城市管理行政執法局根據相關事實證據，認定××物業管理有限公司南京公司的行為沒有辦理任何許可手續的情況下移植樹木（香樟）的行為，違反了《南京市城市綠化條例》第三十二條第一款：“城市中的樹木，不論其所有權歸屬，任何單位和個人不得擅自大修剪、移植或者砍伐”的規定，屬于擅自移植樹木的違法行為。該局于2014年5月16日向當事人分別送達了《行政處罰告知書》和《行政處罰聽證告知書》，當事人逾期沒有進行陳述、申辯和提出聽證的要求。根據《南京市城市綠化條例》第五十五條“違反本條例規定，擅自移植樹木的，或者經批準移植但未按照規定補植的，由綠化行政主管部門責令限期改正，處以每棵二千元以上二萬元以下罰款”的規定，南京市秦淮區城市管理行政執法局于2014年5月23日對××物業管理有限公司南京公司作出并送達了罰款人民幣貳萬捌仟圓整（2000元／棵）的行政處罰決定。
三、案件分析
南京市秦淮區城市管理行政執法局對本案的現場勘驗較充分，調查取證的全面性、及時性強。第一時間抵達案發現場，迅速制作了《現場勘察筆錄》，拍攝現場勘驗照片就達17張之多，并且先后取得當事人的《調查詢問筆錄》、當事人與南京市某業主委員會共同出具的《情況說明》、管養單位江蘇××園林建設有限公司出具的《管養承諾》復印件等10多證據材料。取得的這些證據，不僅全面、準確地反映了違法行為事實的客觀存在（即固定違法事實），也為以后的依法處理奠定基礎。
四、辦案小結
城市中的樹木不論其所有權歸屬，任何單位和個人不得擅自大修剪、移植或者砍伐。本案當事人（××物業管理有限公司南京公司）在未辦理任何許可手續的情況下，將其門前14棵香樟樹移植到某地農場，涉案樹木雖然系開發商種植，且移植樹木一事已征得了小區業主委員會同意，但是未經過城市綠化行政主管部門批準，顯然屬于擅自移植樹木的違法行為，應當承擔相應的法律后果。南京市秦淮區城市管理行政執法局對本案當事人的處罰上，能夠充分考慮違法行為對移植樹木的處理比較得當，即涉案樹木移植完畢后，當事人即與××園林建設有限公司就移植樹木管養問題達成協議，并簽署《管養承諾》，屬于事后采取了相關補救措施，既保證了被移植樹木移植過程中的存活，又明確了被移植樹木的后續管養，執法部門認為當事人采取保證樹木存活的措施得當，未產生嚴重后果。鑒于當事人違法情節、社會危害輕微，依法給予罰款幅度的下限罰款處罰是適當的。
